興水利、除水患，歷來(lái)是中華民族治國安邦的大事。黨中央、國務(wù)院始終高度重視水利工作，“十二五”時(shí)期，中央相繼作出了加快水利改革發(fā)展、保障國家水安全、實(shí)行最嚴格水資源管理制度、推進(jìn)重大水利工程建設、加強水污染防治等一系列決策部署，水安全上升為國家戰略，水利改革發(fā)展取得重大成就，圓滿(mǎn)完成了“十二五”規劃確定的主要目標和任務(wù)。“十三五”時(shí)期是我國全面建成小康社會(huì )的決勝階段，盡管我國水利建設取得了巨大成就，但與經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展、人民生活水平提高、生態(tài)環(huán)境改善的需求相比，目前我國的水安全保障能力還存在不少差距，在水資源時(shí)空分布不均、水旱災害頻發(fā)等老問(wèn)題仍未根本解決的同時(shí)，水資源短缺、水生態(tài)損害、水環(huán)境污染等新問(wèn)題更加凸顯，新老水問(wèn)題相互交織。特別是受超強厄爾尼諾事件和拉尼娜現象的先后影響，2016年我國天氣異常，洪澇災害呈現多年少有的南北并發(fā)、多地齊發(fā)態(tài)勢，長(cháng)江、太湖等流域及部分省份降雨多、洪水大、災害重，暴露出防洪減災體系仍存在不少薄弱環(huán)節，需要著(zhù)力補齊小型水利工程和城市排水防澇等“短板”。
根據《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會(huì )發(fā)展第十三個(gè)五年規劃的建議》和《國民經(jīng)濟和社會(huì )發(fā)展第十三個(gè)五年規劃綱要》，以及國家關(guān)于“十三五”規劃編制工作的總體要求，為科學(xué)謀劃做好“十三五”水利改革發(fā)展工作，國家發(fā)展改革委、水利部、住房城鄉建設部組織編制了《水利改革發(fā)展“十三五”規劃》。目前，《規劃》已報經(jīng)國務(wù)院同意并由三部門(mén)聯(lián)合印發(fā)?！兑巹潯肪o扣到2020年實(shí)現全面建成小康社會(huì )的奮斗目標，研究提出了“十三五”水利改革發(fā)展的總體思路、發(fā)展目標、主要任務(wù)、總體布局和政策措施，是指導今后五年水利改革發(fā)展的重要依據。
一、規劃主要框架和內容
《規劃》分為三大板塊、12章。前言和第一、第二章構成第一板塊，主要是介紹規劃編制的背景、定位，總結“十二五”水利改革發(fā)展成就，分析“十三五”水利改革發(fā)展面臨的形勢，明確未來(lái)五年水利改革發(fā)展的總體思路、基本原則和主要目標。第三至第十章構成第二板塊，從全面推進(jìn)節水型社會(huì )建設、改革創(chuàng )新水利發(fā)展體制機制、加快完善水利基礎設施網(wǎng)絡(luò )、提高城市供水和排澇防洪能力、進(jìn)一步夯實(shí)農村水利基礎、加強水生態(tài)治理與保護、優(yōu)化流域區域水利發(fā)展布局、全面強化依法治水科技興水等8個(gè)方面全面謀劃了“十三五”水利改革發(fā)展重點(diǎn)任務(wù)。第十一章、第十二章構成第三板塊，分別為環(huán)境影響評價(jià)和保障措施?！兑巹潯穼?shí)施后，可進(jìn)一步完善水利基礎設施網(wǎng)絡(luò )，提高水資源配置利用和水土資源保護修復能力。同時(shí)，工程建設可能對局部帶來(lái)一些不利環(huán)境影響，要高度重視，依法加強相關(guān)規劃和建設項目環(huán)境影響評價(jià)等工程前期工作，強化相應的環(huán)境保護措施。在健全《規劃》實(shí)施機制方面，主要提出了五個(gè)方面的保障措施，包括加強組織領(lǐng)導、落實(shí)目標責任、深化前期工作、提高質(zhì)量效益、凝聚社會(huì )力量等。
二、規劃編制的主要考慮
主要是四個(gè)方面：
第一，認真貫徹落實(shí)中央決策部署。全面貫徹落實(shí)黨的十八大和十八屆三中、四中、五中、六中全會(huì )精神，深入學(xué)習貫徹習近平總書(shū)記系列重要講話(huà)精神，落實(shí)《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會(huì )發(fā)展第十三個(gè)五年規劃的建議》和《國民經(jīng)濟和社會(huì )發(fā)展第十三個(gè)五年規劃綱要》有關(guān)要求，以及國務(wù)院常務(wù)會(huì )議關(guān)于在關(guān)鍵領(lǐng)域和薄弱環(huán)節加大補短板工作力度的部署，將創(chuàng )新、協(xié)調、綠色、開(kāi)放、共享五大發(fā)展理念貫穿《規劃》始終，堅持節水優(yōu)先、空間均衡、系統治理、兩手發(fā)力，以改革的精神、創(chuàng )新的理念，科學(xué)制定水利改革發(fā)展五年規劃。
第二，科學(xué)認識“十三五”水利改革發(fā)展所處的階段。如何判斷當前我國水利發(fā)展所處的階段、如何把握“十三五”水利發(fā)展的總體定位，是編制“十三五”規劃時(shí)必須回答的問(wèn)題。2011年中央1號文件曾提出“水利設施薄弱仍然是國家基礎設施的明顯短板”，經(jīng)過(guò)“十二五”時(shí)期的快速發(fā)展，水利發(fā)展滯后的局面有了明顯改觀(guān)，但與經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展要求和各方面需求相比，仍有較大的差距。從與國際上其他國家經(jīng)歷的發(fā)展對比看，發(fā)達國家工業(yè)化、現代化發(fā)展超過(guò)100年甚至接近200年，水利發(fā)展大致經(jīng)歷了4個(gè)階段。低收入階段，水利面臨的問(wèn)題主要是防洪減災；中下收入階段，主要通過(guò)水資源綜合利用改善生活生產(chǎn)條件；中上收入階段，隨著(zhù)資源環(huán)境壓力加大，開(kāi)始強調水資源節約與水環(huán)境治理；高收入階段，人們對生存環(huán)境提出了更高要求，強調低影響開(kāi)發(fā)、水生態(tài)修復、河流再自然化。預計2020年我國人均GDP將達到1.2萬(wàn)美元，進(jìn)入中上收入階段，但我國區域差異大、發(fā)展不平衡，既有發(fā)達國家第一、二階段已解決的防洪、灌溉、供水等問(wèn)題，也面臨著(zhù)第三、四階段才出現的水生態(tài)環(huán)境問(wèn)題。因此，規劃提出“十三五”時(shí)期水利仍處于補短板、破瓶頸、增后勁、上水平的發(fā)展階段，對于未來(lái)五年的謀劃必須充分考慮這一階段的特征并遵循水利發(fā)展客觀(guān)規律。
第三，明確“十三五”水利改革發(fā)展主線(xiàn)。特殊的自然地理和氣候條件決定了我國是世界上治水任務(wù)最為繁重、治水難度最大的國家之一。從現實(shí)情況看，水已經(jīng)成為我國嚴重短缺的產(chǎn)品，成為制約環(huán)境質(zhì)量的主要因素，成為經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展面臨的嚴重安全問(wèn)題。加快水利改革發(fā)展，不僅事關(guān)農業(yè)農村發(fā)展，而且事關(guān)經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展全局；不僅關(guān)系到防洪安全、供水安全、糧食安全，而且關(guān)系到經(jīng)濟安全、生態(tài)安全、國家安全。2014年，習近平總書(shū)記就保障國家水安全發(fā)表重要講話(huà)，從治國理政、文明興衰、民族永續發(fā)展的高度，深刻闡述了保障國家水安全的重大戰略和實(shí)踐問(wèn)題。因此，必須從全面建成小康社會(huì )、實(shí)現中華民族永續發(fā)展的戰略高度，重視解決好水安全問(wèn)題?；谶@些考慮，規劃編制過(guò)程中把全面提升水安全保障能力作為主線(xiàn)貫穿始終。
第四，突出“十三五”水利改革發(fā)展重點(diǎn)領(lǐng)域。黨的十八大以來(lái)，中央提出“五位一體”總體布局和“四個(gè)全面”戰略布局，謀劃“十三五”水利改革發(fā)展必須緊緊圍繞這一頂層設計和戰略方向。實(shí)現全面建成小康社會(huì )目標，加快新型工業(yè)化、城鎮化、信息化和農業(yè)現代化發(fā)展，實(shí)施“一帶一路”建設、京津冀協(xié)同發(fā)展、長(cháng)江經(jīng)濟帶建設等重大戰略，要求加快完善水利基礎設施網(wǎng)絡(luò )體系，更加精準有力地發(fā)揮對區域協(xié)同發(fā)展的先行引導作用，強化水資源管理，全面提升水利保障經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展的能力。同時(shí)，著(zhù)力解決好水利發(fā)展中不平衡、不協(xié)調、不可持續的問(wèn)題，加快推進(jìn)水利公共服務(wù)均等化，強化保障和改善民生。全面深化改革、全面依法治國、全面從嚴治黨，需要水利重點(diǎn)領(lǐng)域改革實(shí)現新突破，全面加強水利法治建設，進(jìn)一步完善水利體制機制，推進(jìn)水治理體系和治理能力現代化。大力推進(jìn)生態(tài)文明建設，實(shí)現生態(tài)環(huán)境質(zhì)量總體改善，建設美麗中國，要求加快轉變用水方式，著(zhù)力緩解水資源水環(huán)境約束趨緊的矛盾，推進(jìn)水利綠色發(fā)展、可持續發(fā)展方面邁出新的步伐。因此，《規劃》編制突出了四個(gè)重點(diǎn)領(lǐng)域，即全面建設節水型社會(huì )、健全水利發(fā)展體制機制、完善水利基礎設施網(wǎng)絡(luò )、保護和修復水生態(tài)環(huán)境。
三、規劃實(shí)施中需要重點(diǎn)把握的幾個(gè)問(wèn)題
?。ㄒ唬┤嫱七M(jìn)節水型社會(huì )建設。人多水少、水資源時(shí)空分布不均是我國的基本國情和水情。隨著(zhù)新型工業(yè)化、信息化、城鎮化、農業(yè)現代化深入發(fā)展，預計水資源需求將在較長(cháng)一個(gè)時(shí)期內保持增長(cháng)，加之全球氣候變化影響，水資源供需矛盾將更加尖銳。近年來(lái)隨著(zhù)最嚴格水資源管理制度的實(shí)施，我國節水水平有較大提高，用水效率和效益不斷提升，但與世界先進(jìn)水平相比仍有較大差距?，F狀萬(wàn)元工業(yè)增加值用水量58立方米，是發(fā)達國家的3～4倍；農田灌溉水有效利用系數0.532，低于0.7～0.8的世界先進(jìn)水平。因此，全面推進(jìn)節水型社會(huì )建設，是解決我國水資源可持續利用問(wèn)題的必由之路。
“十三五”期間，要按照“節水優(yōu)先”的方針，從節水制度、節水行動(dòng)和節水機制三方面全面推進(jìn)節水型社會(huì )建設，強化水資源對經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展的剛性約束，構建節水型生產(chǎn)方式和消費模式，基本形成節水型社會(huì )制度框架，進(jìn)一步提高水資源利用效率和效益。節水制度方面，通過(guò)完善用水總量控制指標體系、節水技術(shù)標準體系、節水政績(jì)考核等措施，形成倒逼機制，推動(dòng)經(jīng)濟結構優(yōu)化和產(chǎn)業(yè)轉型升級。節水行動(dòng)方面，繼續把農業(yè)作為主攻方向實(shí)施重大農業(yè)節水行動(dòng)，同時(shí)統籌推進(jìn)工業(yè)、城鎮生活節水。節水機制方面，通過(guò)合理制定水價(jià)、完善財稅優(yōu)惠政策、推行合同節水管理等，充分運用市場(chǎng)機制和價(jià)格杠桿促進(jìn)節約用水。
?。ǘ┲?zhù)力改革創(chuàng )新水利發(fā)展體制機制。近年來(lái)，雖然我國在水利重點(diǎn)領(lǐng)域改革不斷取得新的進(jìn)展，但總體上看水利發(fā)展體制機制仍存在不少問(wèn)題。河湖管理機制不健全，產(chǎn)權不清、權責不明、監管薄弱，導致一些河道干涸、湖泊萎縮，水環(huán)境狀況惡化，河湖功能退化等，對保障水安全帶來(lái)嚴峻挑戰。水價(jià)形成機制不完善，水價(jià)水平總體偏低，難以充分發(fā)揮節水激勵與約束作用，也難以有效利用金融資本和吸引社會(huì )投資，甚至影響到工程的正常維護和運行。水權制度不完善，水市場(chǎng)不發(fā)育，市場(chǎng)在水資源配置中的作用尚未充分發(fā)揮。水利投融資機制有待完善，水利工程對金融和社會(huì )資本的吸引力不夠，水利建設特別是重大水利工程投資缺口較大。
“十三五”期間，要在以下幾個(gè)重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節加大改革攻堅力度：水價(jià)改革方面，深入貫徹落實(shí)《國務(wù)院辦公廳關(guān)于推進(jìn)農業(yè)水價(jià)綜合改革的意見(jiàn)》，通過(guò)健全農業(yè)水價(jià)形成機制、建立農業(yè)用水精準補貼機制和節水獎勵機制、加強農業(yè)用水計量設施建設等措施，使農業(yè)用水價(jià)格總體達到運行維護成本水價(jià)，實(shí)現總體上不增加農民負擔、促進(jìn)節約用水、有利于農田水利體制機制創(chuàng )新、保障工程良性運行的目標。河湖管理方面，要全面推行河長(cháng)制，強化地方政府在水域岸線(xiàn)管理、水資源保護、水污染防治等方面的責任。按照中央的要求完成水流產(chǎn)權確權試點(diǎn)，從水域、岸線(xiàn)等水生態(tài)空間確權和水資源確權兩方面開(kāi)展工作，著(zhù)力解決權屬不清、監管不力的問(wèn)題。工程管理方面，積極推進(jìn)水利工程管養分離，深化小型水利工程管理體制和產(chǎn)權制度改革，明確工程所有權和使用權，落實(shí)管護主體、責任和經(jīng)費，促進(jìn)工程良性運行。水利投融資體制機制方面，要逐步改變現狀過(guò)度依賴(lài)財政投資的局面，加快完善多渠道水利投入穩定增長(cháng)機制。在加大各級公共財政投入力度的基礎上，鼓勵和引導社會(huì )資本參與水利工程建設和運營(yíng)，同時(shí)要完善金融支持水利政策，用好過(guò)橋貸款、專(zhuān)項建設基金、抵押補充貸款等優(yōu)惠政策。
?。ㄈ┘涌焱晟扑A設施網(wǎng)絡(luò )。目前，我國大江大河防洪減災體系基本建成，水資源配置格局不斷優(yōu)化，農田灌排體系基本建立，為國民經(jīng)濟和社會(huì )發(fā)展提供了有力支撐。但我國水利工程在總量規模、空間布局等方面仍存在差距，水利基礎設施薄弱仍然是國家基礎設施的明顯短板。水資源調控能力不足，已建在建的水庫總庫容與美國等發(fā)達國家相比仍有較大差距，一些重要經(jīng)濟區、重要城鎮和西南地區供水保障能力有待加強。防洪減災體系仍不完善，需要著(zhù)力補齊小型水利工程和城市排水防澇等“短板”。
加快完善水利基礎設施網(wǎng)絡(luò )，一是完善江河綜合防洪減災體系。要以大江大河干流及重要湖泊治理、控制性樞紐建設、蓄滯洪區建設等為重點(diǎn)，繼續完善大江大河大湖防洪減災體系，同時(shí)進(jìn)一步加強中小河流治理、山洪災害防治、重點(diǎn)易澇區治理、海堤等防洪薄弱環(huán)節建設，使“十三五”全國洪澇災害和干旱災害年均直接經(jīng)濟損失占同期GDP的比重分別控制在0.6%和0.8%以?xún)?。二是?yōu)化水資源配置格局。在科學(xué)論證的基礎上，加快重點(diǎn)水源、重大引調水和抗旱水源工程建設，鼓勵非常規水源利用，“十三五”期間新增供水能力270億立方米，城鎮供水保證率和應急供水能力進(jìn)一步提高。三是進(jìn)一步夯實(shí)農田水利基礎。大規模推進(jìn)農田水利建設，完成434處大型灌區續建配套和節水改造，開(kāi)展大中型灌區現代化改造試點(diǎn)；在有條件地區新建一批節水型、生態(tài)型大型灌區，到“十三五”末全國農田有效灌溉面積達到10億畝以上；繼續推進(jìn)區域規?；咝Ч澦喔?，“十三五”期間發(fā)展高效節水灌溉面積1億畝。四是實(shí)施農村飲水安全鞏固提升。進(jìn)一步提高農村集中供水率、自來(lái)水普及率、供水保證率、水質(zhì)達標率，改善農村供水條件，到2020年農村自來(lái)水普及率達到80%以上，農村集中式供水工程供水率85%以上，水質(zhì)達標率和供水保障程度進(jìn)一步提高。
?。ㄋ模┐罅ν七M(jìn)水生態(tài)治理與保護。水資源是生態(tài)環(huán)境的重要控制性要素之一，水生態(tài)治理與保護是生態(tài)文明建設的重要內容。由于自然歷史原因和人類(lèi)活動(dòng)影響，特別是受我國發(fā)展階段和發(fā)展方式影響，我國水生態(tài)環(huán)境惡化趨勢尚未得到根本扭轉。一些地區水資源過(guò)度開(kāi)發(fā)，特別是海河、黃河和遼河流域水資源開(kāi)發(fā)利用率較高，全國地下水超采區面積近30萬(wàn)平方公里，生態(tài)環(huán)境用水被嚴重擠占。水污染問(wèn)題依然嚴重，一些河流的污染物入河量超出其納污能力，部分城鎮和鄉村水體黑臭現象突出。水土流失問(wèn)題突出，水土流失面積約占國土面積的30%。
針對日益嚴峻的水生態(tài)問(wèn)題，《規劃》提出，要把山水林田湖作為一個(gè)生命共同體，通過(guò)系統治理和生態(tài)修復等綜合措施，不斷改善水生態(tài)狀況。重點(diǎn)采取如下幾個(gè)方面的措施：一要加大水資源保護工作力度，加強水功能區監督管理，實(shí)施排污口綜合整治，全面開(kāi)展飲用水水源地安全保障達標建設。二要科學(xué)確定和維持河湖生態(tài)流量，將生態(tài)用水納入流域水資源統一配置和管理，合理安排重要斷面下泄水量，維持重要河湖、濕地及河口基本生態(tài)需水，重點(diǎn)保障枯水期生態(tài)基流。三要加強重點(diǎn)河湖水生態(tài)修復與治理，嚴格河湖生態(tài)空間管控，劃定河湖生態(tài)保護紅線(xiàn)，有序推動(dòng)河湖休養生息，以京津冀“六河五湖”、西北內陸河、重要濕地等為重點(diǎn)，推進(jìn)河湖的生態(tài)修復。四要加強水土保持生態(tài)建設，推進(jìn)重要江河源頭區、重要水源地和水蝕風(fēng)蝕交錯區，以及重點(diǎn)區域的水土流失綜合治理。五要加強地下水保護和超采區綜合治理，嚴格地下水水量和水位雙控制，強化地下水資源開(kāi)發(fā)利用管理。
?。ㄎ澹┙∪晟埔巹潓?shí)施機制。“十三五”水利改革發(fā)展任務(wù)重、要求高，各地要根據國家“十三五”水利改革發(fā)展總體部署和要求，結合本地實(shí)際，組織編制好區域水利改革發(fā)展規劃，把《規劃》確定的主要目標、重點(diǎn)任務(wù)、重大舉措進(jìn)一步細化落實(shí)到相關(guān)部門(mén)和地區，明確分工，精心組織，加強協(xié)調，強化政策支撐，增強要素保障，嚴格落實(shí)防汛抗旱、飲水安全保障、水資源管理、水庫安全管理等行政首長(cháng)負責制，切實(shí)做好組織實(shí)施工作。國家有關(guān)部門(mén)各司其職，密切協(xié)作配合，形成工作合力，同時(shí)加強對地方工作的指導和支持，推動(dòng)落實(shí)好《規劃》各項任務(wù)。
一分部署，九分落實(shí)。“十三五”水利改革發(fā)展的藍圖已經(jīng)繪就，新的征程已經(jīng)開(kāi)啟。讓我們以《規劃》為引領(lǐng)，凝心聚力、真抓實(shí)干，開(kāi)拓創(chuàng )新、銳意進(jìn)取，共同譜寫(xiě)“十三五”水利改革發(fā)展新篇章。
京公網(wǎng)安備 11010802021286號