環(huán)境保護部日前會(huì )同農業(yè)部、住房和城鄉建設部印發(fā)了《培育發(fā)展農業(yè)面源污染治理、農村污水垃圾處理市場(chǎng)主體方案》（環(huán)規財函〔2016〕195號，以下簡(jiǎn)稱(chēng)《方案》），《方案》的印發(fā)對于推進(jìn)農村環(huán)境治理具有重要意義。
為加強有關(guān)政策宣傳，推動(dòng)地方加快落實(shí)，本報記者特采訪(fǎng)環(huán)境保護部規劃財務(wù)司有關(guān)負責人，對這一文件有關(guān)政策進(jìn)行解讀。
中國環(huán)境報：《培育發(fā)展農業(yè)面源污染治理、農村污水垃圾處理市場(chǎng)主體方案》出臺的背景是什么？
規劃財務(wù)司有關(guān)負責人：一是農業(yè)農村環(huán)境污染治理需求巨大。2015年4月，國務(wù)院發(fā)布的《水污染防治行動(dòng)計劃》提出，到2020年，新增完成環(huán)境綜合整治的建制村13萬(wàn)個(gè)。同年11月，住房和城鄉建設部等十部門(mén)印發(fā)的《關(guān)于全面推進(jìn)農村垃圾治理的指導意見(jiàn)》提出，到2020年，全國90%以上村莊的生活垃圾得到有效治理，農作物秸稈綜合利用率達到85%以上，農膜回收率達到80%以上。另?yè)嚓P(guān)文件初步測算，到2020年，全國70%以上鄉鎮建成集中式污水處理設施，60%的畜禽養殖廢棄物得到有效處理并實(shí)現資源化利用，測土配方施肥技術(shù)推廣覆蓋率達到90%以上，化肥利用率和農作物病蟲(chóng)害統防統治覆蓋率均達到40%以上。為完成上述農業(yè)農村環(huán)境污染治理任務(wù)，本方案提出了到2020年農村環(huán)境治理產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值達2000億元、年均增速達20%的量化目標，將創(chuàng )造出巨大的市場(chǎng)需求。
二是正在推進(jìn)的農村環(huán)境綜合整治工作尚存在提升空間。自2008年以來(lái)，環(huán)境保護部、財政部積極推進(jìn)農村環(huán)境“以獎代補”、“以獎促治”政策，截至目前已累計安排農村環(huán)境綜合整治資金375億元，對近8萬(wàn)個(gè)村莊的生活污水、生活垃圾、畜禽養殖廢棄物、飲用水水源地等進(jìn)行了綜合整治，取得了積極成效。但總體上看，農村環(huán)境治理資金投入和運行模式主要以各級政府為主，市場(chǎng)主體和社會(huì )資金參與度不高，農村環(huán)境治理效率還有待進(jìn)一步提升。
三是《生態(tài)文明體制改革總體方案》對加強農業(yè)農村環(huán)境治理提出了明確要求。黨中央、國務(wù)院高度重視農業(yè)農村環(huán)境治理及其市場(chǎng)主體培育工作，并將其作為生態(tài)文明建設的重要內容?！渡鷳B(tài)文明體制改革總體方案》第三十七條中指出，建立農村環(huán)境治理體制機制，采取財政和村集體補貼、住戶(hù)付費、社會(huì )資本參與的投入運營(yíng)機制，加強農村污水和垃圾處理等環(huán)保設施建設。采取政府購買(mǎi)服務(wù)等多種扶持措施，培育發(fā)展各種形式的農業(yè)面源污染治理、農村污水垃圾處理市場(chǎng)主體。為貫徹落實(shí)上述要求，建立完善農業(yè)農村環(huán)境治理市場(chǎng)體系，推進(jìn)供給側結構性改革，加快培育發(fā)展農業(yè)農村環(huán)境治理市場(chǎng)主體，切實(shí)提升農業(yè)農村環(huán)境治理質(zhì)量和效率，環(huán)境保護部、農業(yè)部、住房和城鄉建設部聯(lián)合制定了《培育發(fā)展農業(yè)面源污染治理、農村污水垃圾處理市場(chǎng)主體方案》。
中國環(huán)境報：農業(yè)農村環(huán)境治理市場(chǎng)主體培育制約瓶頸有哪些？
規劃財務(wù)司有關(guān)負責人：當前，我國農業(yè)農村環(huán)境治理市場(chǎng)主體培育不夠，主要存在前期建設資金投入不足、已建設施運行維護跟不上、生活污水垃圾處理收費機制不健全、環(huán)保投融資市場(chǎng)化機制創(chuàng )新不夠、政府引導政策缺失等突出問(wèn)題，制約了農業(yè)農村環(huán)境治理市場(chǎng)化進(jìn)程的加快。具體表現如下。
一是農村污染治理相關(guān)標準和技術(shù)模式缺乏，對市場(chǎng)主體的約束和引導不足?！掇r村生活污水處理設施技術(shù)規范》、《農村生活垃圾簡(jiǎn)易衛生處理處置技術(shù)規范》、《農村生活垃圾焚燒污染控制技術(shù)規范》等標準和技術(shù)規范缺乏，《畜禽養殖業(yè)污染物排放標準》（GB18596-2001）尚不完善。除此以外，農村地區尚未建立鄉鎮和村莊生活污水處理技術(shù)模式、農村生活垃圾處理技術(shù)模式、農村小型畜禽養殖單元糞便資源化和無(wú)害化技術(shù)模式、農作物秸稈綜合利用技術(shù)模式等，亟須摸索適合當地條件的農業(yè)農村污染治理技術(shù)與新模式。
二是污染治理設施建設投融資渠道單一，各級財政農村環(huán)保資金投入不足?，F有農村環(huán)境治理工作，主要靠中央政府和地方政府按照大約1∶1的比例進(jìn)行投入，投融資渠道較為單一。受資金限制，目前我國60萬(wàn)個(gè)行政村中僅約10%得到整治。已整治行政村中仍有大部分存在建設資金投入不足和后期運營(yíng)維護資金缺乏的問(wèn)題。缺乏長(cháng)效機制和多元化融資機制，現有資金投入與資金需求差距較大的問(wèn)題，已經(jīng)嚴重制約我國農業(yè)農村環(huán)境治理的市場(chǎng)化進(jìn)程，需要各級政府不斷加大財政資金投入。
三是缺乏污水垃圾處置收費機制，投資回報機制不健全。農村環(huán)保設施運行維護要堅持“誰(shuí)污染、誰(shuí)治理，誰(shuí)受益、誰(shuí)付費”的原則。但現階段，農村污水垃圾處理收費機制還很不完善，僅處于試點(diǎn)示范階段。除少數安裝自來(lái)水的地區能夠進(jìn)行較低標準的污水處理收費以外，受經(jīng)濟和技術(shù)手段限制，其他未安裝自來(lái)水的地區尚無(wú)法開(kāi)展收費工作。生活垃圾處置領(lǐng)域除少數地區開(kāi)展收費試點(diǎn)以外，尚未建立起普遍的收費機制。
四是主體多元化引導機制不健全，市場(chǎng)主體積極性不高。盡管農村環(huán)境治理已初步建立起政府主導、村民參與、社會(huì )支持的投入機制，但仍很不完善。一些地方僅靠政府推動(dòng)，村民和企業(yè)實(shí)際上并未參與進(jìn)來(lái)，還有一些地方村民和企業(yè)積極性很高，但參與門(mén)檻過(guò)高，缺乏創(chuàng )新機制和優(yōu)惠政策引導。引導機制的不健全直接影響社會(huì )資本參與農村環(huán)境保護的積極性，制約農業(yè)農村環(huán)境治理市場(chǎng)主體培育和發(fā)展。
中國環(huán)境報：《培育發(fā)展農業(yè)面源污染治理、農村污水垃圾處理市場(chǎng)主體方案》有哪些突破點(diǎn)？
規劃財務(wù)司有關(guān)負責人：為確?！斗桨浮啡〉脤?shí)效，切實(shí)改善當前農業(yè)農村環(huán)境治理薄弱環(huán)節，充分激發(fā)市場(chǎng)活力，我們尋求在現有農業(yè)農村環(huán)境治理體制機制上有所突破和創(chuàng )新：
一是強調政府主導。突出地方各級政府特別是縣（區）級人民政府在農村環(huán)境治理中的主體責任，并對相關(guān)責任予以細化和量化，實(shí)現充分釋放市場(chǎng)有效需求的目的。
二是突出市場(chǎng)規范。強調放開(kāi)市場(chǎng)準入，打破國企和事業(yè)單位對農業(yè)農村環(huán)境治理市場(chǎng)的壟斷；建立基于環(huán)境質(zhì)量改善為目標的“以效付費”機制；將環(huán)境“領(lǐng)跑者”制度引入農業(yè)農村環(huán)境治理領(lǐng)域；建立市場(chǎng)主體信用制度，并使之與其他信用體系有機融合。
三是健全回報機制。完善各級財政資金、村集體資金和居民付費相結合的費用分攤機制以及縣級政府資金缺口兜底的保障機制。鼓勵采取組合開(kāi)發(fā)模式（如廠(chǎng)網(wǎng)一體、供排水一體、垃圾收運與物流業(yè)捆綁），高低收益相搭配，吸引市場(chǎng)主體投入。堅持資源化利用優(yōu)先，引導市場(chǎng)主體采用先進(jìn)適用技術(shù)，通過(guò)資源化收益獲取合理回報。
四是創(chuàng )新治理模式。按照分類(lèi)指導原則，創(chuàng )新治理模式，完善市場(chǎng)機制、提升治理效率。農村污水垃圾收集處置，注重以整縣或區域為單元整體推進(jìn)，采取PPP模式實(shí)施建管一體，加強建設和運維，鼓勵城鄉統籌、推行互聯(lián)網(wǎng)+環(huán)境治理模式等；畜禽養殖廢棄物資源化，主要采取第三方治理、按量補貼的方式吸引市場(chǎng)主體參與，強調構建生態(tài)農業(yè)循環(huán)模式，鼓勵種養結合和資源化利用；農業(yè)廢棄物綜合利用，按照“廢棄物垃圾化、垃圾資源化”原則，由政府主導解決秸稈收貯、廢棄農膜回收問(wèn)題，并采取補貼方式吸引市場(chǎng)主體參與；農藥減量化與測土配方施肥，強調市場(chǎng)主體代防、代治、代施，通過(guò)政府購買(mǎi)服務(wù)方式提升農藥減量化和測土配方施肥的比例。
五是強化以效付費機制的建立。構建以效付費機制有利于激勵社會(huì )資本優(yōu)化資源配置，提升農業(yè)農村環(huán)境治理服務(wù)供給質(zhì)量，提高資金使用效率。本方案從環(huán)境PPP項目支付特點(diǎn)出發(fā)，提出付費機制要實(shí)現從“買(mǎi)工程”向“買(mǎi)服務(wù)”轉變。以改善環(huán)境質(zhì)量為導向，強調績(jì)效評價(jià)結果作為支付運營(yíng)服務(wù)費用及后續委托運營(yíng)的依據，建立起掛鉤機制。
中國環(huán)境報：培育農業(yè)農村環(huán)境治理市場(chǎng)主體有何政策引導？
規劃財務(wù)司有關(guān)負責人：農業(yè)農村環(huán)境治理市場(chǎng)主體培育，離不開(kāi)相關(guān)政策的引導和扶持。通過(guò)主要問(wèn)題和相關(guān)制約瓶頸分析，本方案提出中央補助資金由“重建設”向“建設運維并重”轉變，在電價(jià)、稅收、金融等方面給予一系列優(yōu)惠政策，提升市場(chǎng)主體盈利空間。
一是發(fā)揮財政投入引導作用。從加大財政資金投入和優(yōu)化資金使用方式兩個(gè)方面入手，支持農業(yè)農村環(huán)境治理PPP項目和第三方治理項目順利推進(jìn)。強調各級財政資金加大投入，從環(huán)境基本公共服務(wù)均等化角度，要求加大對中西部貧困地區一般性轉移支付資金支持力度。優(yōu)化資金使用方式方面，提出涉農專(zhuān)項資金要從“重建設”向“建設和運營(yíng)并重”轉變，從“前補助”向“前補后獎”轉變，允許專(zhuān)項資金用于購買(mǎi)服務(wù)。最后落腳點(diǎn)在完善社會(huì )資本投資回報機制方面，提出建立利益相關(guān)者費用分攤機制，存在差額的部分由縣（區）級財政兜底解決。
二是制定土地、電價(jià)等優(yōu)惠政策。土地的取得是社會(huì )資本開(kāi)展農業(yè)農村環(huán)境治理的前提條件，電價(jià)的高低是影響社會(huì )資本投資回報水平的重要因素。本方案提出土地、電價(jià)等優(yōu)惠政策，強調優(yōu)先保障農業(yè)農村環(huán)境治理活動(dòng)建設用地，簡(jiǎn)化土地使用審批程序。對符合固定資產(chǎn)投資審批程序的生活垃圾發(fā)電項目，積極落實(shí)國家可再生能源發(fā)電價(jià)格政策，落實(shí)沼氣發(fā)電執行生物質(zhì)發(fā)電電價(jià)政策。
三是落實(shí)稅收優(yōu)惠政策。稅收優(yōu)惠政策是引導市場(chǎng)主體進(jìn)入農業(yè)農村環(huán)境治理領(lǐng)域的重要調節手段。本方案強調落實(shí)污水垃圾領(lǐng)域現有的稅收優(yōu)惠政策，指出提供農村污水、垃圾資源化綜合利用勞務(wù)的納稅人，可以按規定享受增值稅返還、所得稅減免等有關(guān)優(yōu)惠稅收政策。
四是創(chuàng )新綠色金融產(chǎn)品與服務(wù)?，F階段我國農業(yè)農村環(huán)境治理企業(yè)普遍規模較小，資信實(shí)力較弱，存在嚴重的融資難和融資貴問(wèn)題。本方案從上述問(wèn)題出發(fā)，引導商業(yè)銀行、政策性銀行、融資擔保機構積極支持這類(lèi)企業(yè)進(jìn)行項目融資。通過(guò)財政貼息引導商業(yè)銀行向從事農業(yè)農村環(huán)境治理的市場(chǎng)主體提供貸款，鼓勵政策性金融機構對社會(huì )資本參與的農業(yè)農村環(huán)境治理工程提供融資支持。鼓勵融資擔保機構積極向采取PPP模式、第三方治理的農業(yè)農村環(huán)境治理項目提供融資擔保服務(wù)。
五是支持先進(jìn)適用技術(shù)開(kāi)發(fā)。先進(jìn)適用技術(shù)是開(kāi)展農業(yè)農村環(huán)境治理的基礎支撐。當前，我國農業(yè)面源污染治理、農村污水垃圾處理領(lǐng)域尚未形成成熟的技術(shù)模式，尚處于探索階段，亟須引導先進(jìn)適用技術(shù)的開(kāi)發(fā)。本方案提出了搭建農業(yè)農村環(huán)境治理技術(shù)信息平臺，促進(jìn)產(chǎn)學(xué)研合作。通過(guò)國家科技計劃（專(zhuān)項、基金等）統籌考慮支持符合條件的相關(guān)科技研發(fā)工作。
中國環(huán)境報：為配合《培育發(fā)展農業(yè)面源污染治理、農村污水垃圾處理市場(chǎng)主體方案》實(shí)施，后續將開(kāi)展哪些工作？
規劃財務(wù)司有關(guān)負責人：《方案》提出“選取合適的地區和項目開(kāi)展試點(diǎn)示范，積極探索農業(yè)農村環(huán)境治理新模式，創(chuàng )新投資回報機制，及時(shí)總結試點(diǎn)示范經(jīng)驗，指導后續相關(guān)工作”。
按照改革頂層設計與試點(diǎn)同步推進(jìn)的有關(guān)要求，我們選取了河北、黑龍江、安徽、河南、山東、內蒙古等6個(gè)省份7個(gè)區縣開(kāi)展農業(yè)廢棄物資源化利用試點(diǎn)，通過(guò)試點(diǎn)項目帶動(dòng)市場(chǎng)主體的積極參與，檢驗政策的可靠性。中節能、光大國際、濰坊瑞德新能源公司等企業(yè)積極參與試點(diǎn)。目前我們已召開(kāi)試點(diǎn)對接會(huì )，為企業(yè)和試點(diǎn)縣“牽線(xiàn)搭橋”，推動(dòng)試點(diǎn)項目盡快落地。同時(shí)，已起草《關(guān)于推進(jìn)農業(yè)廢棄物資源化利用政府和社會(huì )資本合作試點(diǎn)的指導意見(jiàn)》，目前正在做進(jìn)一步修改完善。
印發(fā)《方案》是黨中央、國務(wù)院全面推進(jìn)農業(yè)農村環(huán)境治理戰略部署的重要內容，體現民意、順應民心，必將對加強農村環(huán)境保護、推進(jìn)生態(tài)文明和建設美麗中國產(chǎn)生重要影響。環(huán)境保護部、農業(yè)部、住房和城鄉建設部將采取切實(shí)措施，積極推動(dòng)農業(yè)農村環(huán)境治理市場(chǎng)主體培育工作落到實(shí)處。
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