水是生命之源，加強水環(huán)境保護和治理、完善水污染防治法律制度是加強生態(tài)文明制度建設的重要內容?！端廴痉乐畏ā返男抻啽涣腥胧萌珖舜蟪Ｎ瘯?huì )五年立法規劃，6月12日，環(huán)境保護部發(fā)布了《水污染防治法（修訂草案）》（征求意見(jiàn)稿）。
在理論界，水污染防治也是當前學(xué)術(shù)研究的熱點(diǎn)。7月15日~17日，“中國環(huán)境資源法學(xué)研究會(huì )2016年會(huì )暨2016年全國環(huán)境資源法學(xué)研討會(huì )”在武漢大學(xué)召開(kāi)，《水污染防治法》的修訂成為會(huì )議的第一研討主題。學(xué)者們緊緊圍繞《水污染防治法》的修訂展開(kāi)了熱烈的討論，提出的意見(jiàn)既涉及到宏觀(guān)層面的立法理念、立法目的和立法模式等，也有微觀(guān)層面的具體制度設計；既有生態(tài)補償、公眾參與等前沿理論，也有抗洪搶險等時(shí)下熱點(diǎn)問(wèn)題，極大地拓展了理論研究的深度和廣度?！端廴痉乐畏ā吩撊绾涡抻?？與會(huì )學(xué)者給出了相關(guān)建議。
一、關(guān)于立法理念和立法目的
立法理念在法律世界中具有核心的地位，它有助于立法者綜觀(guān)全局，認識和把握立法，為立法實(shí)踐活動(dòng)提供指導思想。
對于水污染防治立法的理念問(wèn)題，有學(xué)者認為水污染防治立法要體現自然規律、尊重自然規律，符合生態(tài)理性。還有學(xué)者提出水污染防治立法應堅持保護優(yōu)先、生態(tài)系統整體性應對、多污染物質(zhì)綜合治理、多元治理等理念。也有學(xué)者指出，環(huán)境問(wèn)題說(shuō)到底是利益問(wèn)題，水污染防治需要從社會(huì )治理角度加以考慮。在筆者看來(lái)，包括《水污染防治法》在內的環(huán)境與資源保護法都具有科學(xué)性和技術(shù)性的特點(diǎn)，需要反映最新科技發(fā)展的成果和體現經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展的需要，通過(guò)及時(shí)廢、改、立，將一些新理念融入法律規范之中。
立法目的的確定是立法的先導，任何一部法律的誕生都是先有立法目的、后有法律規范的形成，對立法目的的探究因而成為正確理解和適用法律的前提。從立法理念與立法目的的關(guān)系來(lái)看，立法理念包括價(jià)值理念，著(zhù)眼于立法的宏觀(guān)理論指導，而立法目的是立法者所要追求的價(jià)值的最直接、最明確的表達，立法目的的差異實(shí)質(zhì)上是價(jià)值理念不同的表現。
關(guān)于《水污染防治法》的立法目的，有學(xué)者提出應明確將“保障人體健康”規定為《水污染防治法》的目的，并以水環(huán)境質(zhì)量的改善為核心和導向。防治水污染不是為保護而保護、為改善而改善，最終還是要以是否保障了人體健康來(lái)衡量。因此，《水污染防治法（修訂草案）》（征求意見(jiàn)稿）在第一條立法目的規定中增加了“保障人體健康”是值得肯定的。但是，2014年新修訂的《環(huán)境保護法》已將立法目的從1989年版《環(huán)境保護法》的“保障人體健康”改為了“保障公眾健康”，這一改，理念又有了新提升。“保障人體健康”反映的理念主要是保障公民個(gè)體，對應的權利是公民的財產(chǎn)權和人身權；“保障公眾健康”則不單是個(gè)體，而是個(gè)體的結合體，保障的權利不單是財產(chǎn)權和人身權，還涉及到環(huán)境權。因此在筆者看來(lái)，《水污染防治法》的目的應明確為“保障公眾健康”。
二、關(guān)于立法模式
立法模式是指一國立法所采取的方法、結構、體例及形態(tài)。關(guān)于《水污染防治法》的修訂涉及的模式和定位的問(wèn)題，很多學(xué)者提出要開(kāi)展綜合性立法，有的主張水質(zhì)與水量的綜合立法，即將水污染防治立法與水資源保護立法綜合；有的主張生態(tài)系統各要素的綜合立法，即涵蓋水體、土壤、水生生物、水文氣候等因素的綜合應對。我國的環(huán)境立法往往是按照自然資源的要素（如水、大氣、土壤等）分別進(jìn)行資源保護立法和污染防治立法，但依各生態(tài)要素進(jìn)行的立法容易側重于各要素主管部門(mén)的利益，對生態(tài)系統各要素間的內在聯(lián)系和整體性利益考慮可能不足，使得生態(tài)環(huán)境破壞的行為難以得到有效遏制，生態(tài)系統的整體性功能也不易保護。
因此筆者認為，環(huán)境立法需要從生態(tài)系統的整體性出發(fā)，開(kāi)展綜合性立法，才能避免陷入“頭痛醫頭腳痛醫腳”以及在各生態(tài)要素間疲于立法和修法的弊端，取得環(huán)境治理和生態(tài)功能恢復的實(shí)效。
三、關(guān)于立法原則
立法原則是指立法主體進(jìn)行立法活動(dòng)時(shí)必須遵循的準則，是立法指導思想在立法過(guò)程中的重要體現。立法的原則一般包括法治原則、民主原則、科學(xué)原則等。
關(guān)于《水污染防治法》的修訂所要遵循的原則，學(xué)者們對立法應遵循科學(xué)原則和民主原則形成了共識，但就如何實(shí)現立法的科學(xué)化存在不同的看法。如有學(xué)者主張立法應避免部門(mén)利益，主張回歸草根，立法過(guò)程要充分保障公眾參與。有學(xué)者主張在立法過(guò)程中需要有法學(xué)家與自然科學(xué)家的結合，并且這種立法合作將成為今后立法的趨勢。也有學(xué)者認為《水污染防治法（修訂草案）》（征求意見(jiàn)稿）太過(guò)技術(shù)性而法律性不強，立法應該主要由法律人或法學(xué)家擔責。
筆者認為，環(huán)境保護法學(xué)本身就是自然科學(xué)和法學(xué)的結合，要體現自然規律和社會(huì )規律，由法學(xué)家和自然科學(xué)家共同參與、合作立法是必要的，《水污染防治法（修訂草案）》（征求意見(jiàn)稿）中存在的一些問(wèn)題更能說(shuō)明合作立法需要加強而不是減弱。
四、關(guān)于具體的制度設計
關(guān)于水污染防治的制度設計是學(xué)者們討論較多的內容，涉及的范圍很廣，既有對已有制度的評價(jià)，也有就如何修改和完善現有制度提出的建議，還有對新制度應否納入水污染防治的思考。有學(xué)者認為，《水污染防治法》中一些應規定的制度沒(méi)有規定或規定得不完善，如應在《水污染防治法》中明確規定按日連續處罰制度、生態(tài)補償制度；完善水污染防治的標準制度，特別是水污染防治的基準。
關(guān)于水污染防治的管理體制，有學(xué)者指出現在需要的是應明確職責權限。有學(xué)者提出政府權力要讓渡，形成自下而上的社會(huì )治理體系。在法律責任制度方面，有學(xué)者提出應該責任明晰化；有學(xué)者則認為《水污染防治法（修訂草案）》（征求意見(jiàn)稿）有多個(gè)條文規定了“十萬(wàn)元以上一百萬(wàn)元以下的罰款”，這樣的責任設置值得商榷，因為處罰的幅度越大，執法的壓力就越大；對執法部門(mén)自由裁量規定的幅度越小，執法的效果就越好。
五、關(guān)于立法語(yǔ)言等立法技術(shù)的規范問(wèn)題
立法技術(shù)狹義上是指如何表達規范性法律文件內容的知識、經(jīng)驗、規則、方法和技巧等，包括法律文件的內部結構、外部形式、概念、術(shù)語(yǔ)、語(yǔ)言、文體以及立法預測、立法規劃等方面的技術(shù)。其總體要求應當是：備而不繁，邏輯嚴密，條文明確、具體，用語(yǔ)準確、簡(jiǎn)潔，具有可操作性。而立法語(yǔ)言要實(shí)現其正確體現國家意志的功能，應當明確、準確、周密、嚴謹、通俗易懂、簡(jiǎn)潔精練。
對于《水污染防治法（修訂草案）》（征求意見(jiàn)稿），不少學(xué)者認為其在立法技術(shù)和立法語(yǔ)言上需要改進(jìn)。如有學(xué)者認為術(shù)語(yǔ)的使用前后不一致、科技性術(shù)語(yǔ)多、政策性語(yǔ)言多；有學(xué)者提到要注意法律術(shù)語(yǔ)的規范使用，如水資源、水環(huán)境、水體、水污染防治等概念需要明確界定；有學(xué)者對“黨政同責”是否適宜出現在水污染防治立法中提出質(zhì)疑，但在筆者看來(lái)，在很多環(huán)境污染事件中，對政府部門(mén)及其工作人員法律法規一般都具有與之相匹配的責任設置或問(wèn)責要求，而做出重要決策的黨委卻成了“旁觀(guān)者”，導致黨委決策權與責任擔當的不匹配。水污染防治立法中明確規定“黨政同責”，就可將責任主體上升到黨委，實(shí)現了權力與責任的統一，體現了環(huán)保決策權責相符的原則。
六、關(guān)于《水污染防治法》與相關(guān)立法的銜接和協(xié)調問(wèn)題
會(huì )議研討中，學(xué)者們也關(guān)注《水污染防治法》與其他法律法規的銜接和協(xié)調問(wèn)題。有學(xué)者認為《水污染防治法（修訂草案）》（征求意見(jiàn)稿）規定的環(huán)境影響評價(jià)制度與《環(huán)境影響評價(jià)法》的規定重復，有關(guān)環(huán)境信息公開(kāi)與公眾參與的內容也與相關(guān)立法存在大量簡(jiǎn)單重復的問(wèn)題。在筆者看來(lái)，我國環(huán)境立法不僅要遵循《憲法》的統帥，還要協(xié)調環(huán)境基本立法與各環(huán)境要素保護和污染防治立法之間的關(guān)系，以及統籌各環(huán)境要素保護和污染防治立法之間的協(xié)調。因而《水污染防治法》在修訂過(guò)程中，要特別注意在具體制度上與相關(guān)立法的銜接和協(xié)調，這樣才能使法律規范彼此環(huán)環(huán)相扣，真正發(fā)揮制度的整體合力。
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