2015年4月，國家頒布了首批海綿城市試點(diǎn)。2016年入夏，16個(gè)試點(diǎn)城市有10個(gè)出現了內澇。住建部調研顯示，項目完工率較高，但存在著(zhù)小、散、碎片化現象。而百億投資之后，海綿城市項目面臨難以維護的窘境。
“武漢洪澇后，好多人在否定海綿城市建設。”2016年7月10日，北京大學(xué)景觀(guān)設計學(xué)研究院副院長(cháng)李迪華感嘆。不久前，他就接受媒體采訪(fǎng)，試圖為這一新興的城市雨洪管理模式正名。
2015年以來(lái)，30座城市分兩批，成為海綿城市國家級試點(diǎn)。然而，原本寄望能增強城市抵御暴雨等災害的工程建設，在2016年入夏卻遭遇了尷尬。根據新聞報道，首批16個(gè)城市試點(diǎn)里，包括武漢、鎮江、嘉興等在內，有10個(gè)出現了內澇。
面對尷尬，不少城市選擇了沉默。“緩一緩，現在我們還不方便接受采訪(fǎng)。”江蘇省鎮江市建設局婉拒了南方周末的約訪(fǎng)。而實(shí)際上，鎮江被不少專(zhuān)家視為目前中國海綿城市建設的典范。
動(dòng)輒數百億投資的海綿城市，正遭受強降雨的考驗。南方周末梳理了第一批試點(diǎn)建設狀況，以窺海綿城市的中國現實(shí)。
三年任務(wù)，時(shí)間太緊
“項目負責人都在工地忙碌，很少見(jiàn)到他們回來(lái)。”作為首批試點(diǎn)中唯一入選的縣級市，河北省遷安市住建局辦公室工作人員說(shuō)。
這是這一批先行者的目前常態(tài)。2015年4月，財政部、住建部、水利部等三部委聯(lián)合發(fā)文，鎮江、遷安、廈門(mén)、武漢等16個(gè)城市成為首批海綿城市試點(diǎn)。時(shí)間很緊：3年期限，需在試點(diǎn)區域完成70%的降雨就地消納和利用目標。由此，首批試點(diǎn)建設如火如荼開(kāi)展，如今已一年有余。
“所有試點(diǎn)城市都感覺(jué)，時(shí)間太緊。”據與會(huì )專(zhuān)家稱(chēng)，2016年3月在深圳召開(kāi)的一次海綿城市國際研討會(huì )上，鎮江、西咸新區等第一批試點(diǎn)城市一致反映時(shí)間問(wèn)題。
據不少受訪(fǎng)專(zhuān)家稱(chēng)，現階段，國內的規劃設計院所普遍存在技術(shù)、經(jīng)驗、數據不足，首批試點(diǎn)項目在方案設計階段耗時(shí)很長(cháng)。但迫于項目的時(shí)限，常常出現項目方案粗糙、生搬硬套，導致工程達不到預期效果。
2016年初，北京東方利禾景觀(guān)設計有限公司景觀(guān)設計師王幸大對首批試點(diǎn)的部分項目進(jìn)行圖審。
“設計太過(guò)簡(jiǎn)單了。”王幸大在圖審后當場(chǎng)指出。他對兩處試點(diǎn)城市的方案比較發(fā)現，雖然兩地在氣候、雨行、土壤等方面地域差別較大，但由同一規劃設計院設計的兩張圖紙卻如出一轍，設計較為粗糙。經(jīng)過(guò)實(shí)地考察發(fā)現，有三條道路項目建設，基本的豎向都沒(méi)有解決，導致排水不暢；填料沒(méi)有考慮到有無(wú)機非隔離帶的差異，所選用的植物基本相同。
而按照2014年《海綿城市建設技術(shù)指南——低影響開(kāi)發(fā)雨水系統構建》要求，土壤的配比、滲透率有特定規范，要結合本地的雨行、氣候、水文水利共同分析。
首批試點(diǎn)中，王幸大實(shí)地考察的主要是新區試點(diǎn)項目，除此之外，老舊小區項目改造更為復雜。試點(diǎn)鎮江是唯一一個(gè)396項建設項目幾乎全部在老舊小區的城市。
2016年4月，鎮江華潤新村試點(diǎn)項目開(kāi)工。“工程計劃8月完成，但我感覺(jué)到9月份才能結束。”負責該區項目的北京土人城市規劃設計有限公司上海分公司副院長(cháng)周水明捏了把汗，老舊城區普遍綠化率低、空間狹窄，需要通盤(pán)考慮綜合管網(wǎng)、雨污分流工程、道路系統工程及小區的公共活動(dòng)空間。“鎮江委托國內專(zhuān)業(yè)的水環(huán)境公司提前測算摸底，給出基礎參數，當地市政院負責管網(wǎng)建設，我們做景觀(guān)設計，需要協(xié)調各家設計才行。”
2016年5月，試點(diǎn)建設已一年多，據官方公布，住建部城市建設司首批試點(diǎn)調研顯示，現已開(kāi)工建設并形成實(shí)物工作量的項目593個(gè)，占59.8%，完工率較高。
不過(guò)，對首批試點(diǎn)的累累碩果，李迪華吐露他的擔憂(yōu)，“三年時(shí)間，基本需要一年到兩年時(shí)間學(xué)習，第三年全面鋪開(kāi)，很顯然太緊張了。”
老園林工人的對峙
2014年夏天，在陳雨（化名）監督下，老園林工人做著(zhù)下凹式綠地。按設計，道路兩旁的綠地要低于路面，下雨時(shí)，雨水會(huì )自然被綠地吸納存滯。這是海綿城市的低影響開(kāi)發(fā)（LID）理念中非常常見(jiàn)的設計，以源頭分散控制的方式，來(lái)減輕暴雨產(chǎn)生的地表徑流。
然而，老園林工人顯然不理解這種做法，執拗地摞土成丘。“應該再挖一些土出來(lái)。”陳雨三番五次地提醒惹得園林工人越發(fā)不耐煩，后者發(fā)怒：“這輩子從來(lái)沒(méi)有做過(guò)花壇低于人行道的！”
陳雨是李迪華的學(xué)生。北大畢業(yè)生和老園林工人僵持不下，只能在施工現場(chǎng)給導師打電話(huà)。
李迪華倒是理解這些園林工人：“讓他們一下子改變積攢了幾十年的工程經(jīng)驗，這是革命性的變化，你想這容易嗎？”
這僅是海綿城市建設里的一個(gè)剪影。這類(lèi)觀(guān)念上的微觀(guān)沖突，各地幾乎都在上演。不只是參與建設者，身處“試驗田”里的公眾對此類(lèi)建設也大惑不解。
江二小區是鎮江實(shí)施海綿城市建設的首個(gè)項目，對十幢樓及停車(chē)場(chǎng)的1.9萬(wàn)平方米進(jìn)行改造。2015年4月前的半年時(shí)間里，為設計方案，鎮江規劃設計院院長(cháng)趙江跑來(lái)十多次檢查小區管網(wǎng)、管道。
“去一次就被看門(mén)老大爺罵一次。”他訴苦。2015年4月下半月，推土機涌入這座高齡小區，江二小區停車(chē)場(chǎng)最終像制作夾心餅干一樣進(jìn)行了含粗礫石、細礫石的透水鋪裝。
面臨這樣的不理解，試點(diǎn)城市只能加強海綿城市的宣傳力度。2016年1月，在陜西省西咸新區，當地開(kāi)展了海綿城市知識有獎競賽活動(dòng)：“海綿城市改變傳統城市建大管道，以快排為主的雨水處理方式，讓城市如生態(tài)海綿般通暢地呼吸吐納，實(shí)現雨水在城市中的自然遷移……”
碎片化
上述住建部調研結果顯示，首批試點(diǎn)建設存在著(zhù)小、散、碎片化現象。缺乏統籌考慮整個(gè)城市水系統的綜合規劃和設計。
“建設海綿城市不僅僅是雨水的源頭控制，如雨水花園、下沉式綠地、生物滯留池等低影響開(kāi)發(fā)措施，還應該系統考慮水安全、水環(huán)境、水資源和水生態(tài)的問(wèn)題。”住建部海綿城市建設技術(shù)指導專(zhuān)家委員會(huì )委員謝映霞認為。
2016年3月，在鎮江華潤新村試點(diǎn)，負責該小區景觀(guān)設計的周水明與物業(yè)溝通時(shí)察覺(jué)，鎮江是事先通知各小區申請海綿城市項目后進(jìn)行篩選。“我得到的《海綿城市背景下的老舊小區LID景觀(guān)改造》研究課題目標是使華潤新村小區承擔該區75%的年徑流總量，沒(méi)有考慮其對整片匯水區域的作用。”
不過(guò)，廣州大學(xué)海綿城市建設工程研究所所長(cháng)佘年則提出，鎮江每個(gè)小區的LID改造正是在系統分析完成后定出的控制指標，是系統分析優(yōu)化的結果。
北京建筑大學(xué)海綿城市研究院院長(cháng)助理王文亮告訴南方周末，“碎片化往往不是體現在工程層面。海綿城市建設初期有過(guò)分強調源頭減排，企圖依靠該系統，或僅依靠傳統管網(wǎng)達到內澇防治目標的傾向。”目前，不經(jīng)過(guò)系統分析和方案比選，片面、理想化地通過(guò)源頭、末端、管網(wǎng)、水系等單一技術(shù)措施，來(lái)解決復雜的系統問(wèn)題的現象普遍存在。
碎片化問(wèn)題根源最終指向頂層設計。王文亮解釋?zhuān)朔N情況除了與在國內普遍缺乏建設經(jīng)驗技術(shù)下，項目一哄而上有關(guān)，還和地方管理部門(mén)城市建設理念沒(méi)有根本轉變有關(guān)。
北京建筑大學(xué)城市雨水系統與水環(huán)境教育部重點(diǎn)實(shí)驗室主任李俊奇建議，試點(diǎn)應該綠色（綠色基礎設施）和灰色（傳統的雨水管渠排放系統）結合，并以綠色為主，共同構建彈性的雨水基礎設施系統。
在低影響開(kāi)發(fā)設施的落實(shí)方面，王幸大認為，目前試點(diǎn)城市在設計上主要依照傳統工程經(jīng)驗，沒(méi)有進(jìn)行詳細模型建構分析，致使雨水花園等低影響開(kāi)發(fā)設施不合格。且施工圖設計說(shuō)明簡(jiǎn)單，如沒(méi)有明確介質(zhì)比等，導致工程預算仍然沿襲常規計算進(jìn)行，施工隊的利潤偏低，易導致施工不當，造成項目差強人意。
“對于下凹式綠地的施工，傳統施工隊在施工過(guò)程中，僅是把綠地平面做得低于路面，地下的滲透鋪裝不完善，原本應兼具收納、滯留雨水功能的下凹式綠地成了蚊蠅孳生地。”在美國西雅圖從事低影響開(kāi)發(fā)二十余年的佘年常常遇到該情況。為此他感慨：在國內從事低影響開(kāi)發(fā)最得意的是培養幾個(gè)優(yōu)質(zhì)包工頭。
“現在主體施工隊伍是過(guò)去城市園林工程施工方，認為植物種活就好了。”李迪華認為，低影響開(kāi)發(fā)建設不同于往日簡(jiǎn)單粗獷的施工范式，地下功夫十分考究，目前急需培養一批符合海綿城市建設需求的施工隊伍。
后期難維護
海綿城市建設是理念、運營(yíng)、管理、維護于一體，維護環(huán)節持續漫長(cháng)。首批試點(diǎn)建成項目中，除管線(xiàn)、管網(wǎng)作為優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)可交由運營(yíng)方，道路、綠地、公園、河道等具有明顯公益性項目建成后，運營(yíng)維護環(huán)節普遍存在缺失。
2016年7月底，在西咸新區，天福和園小區項目接近尾聲，西咸新區海綿城市技術(shù)中心技術(shù)員梁行行發(fā)現新設施并未得到社區的特殊關(guān)照。本用于蓄積雨水的植草溝、下凹式綠地擺放著(zhù)自行車(chē)，由于地勢低，垃圾也被丟進(jìn)了草溝。
“從商業(yè)邏輯上，此類(lèi)公益應由政府付費，但長(cháng)期依靠政府埋單不可持續。”國家財政部PPP研究院副院長(cháng)滿(mǎn)莉說(shuō)。因此，國家鼓勵首批試點(diǎn)采用PPP模式（一類(lèi)公私合作模式），對PPP項目私人資本占比超過(guò)一定比例額外獎勵10%。
中宜環(huán)科環(huán)保產(chǎn)業(yè)研究數據顯示，目前首批試點(diǎn)項目已有60%-80%采用該模式。但主要處于規劃推廣及招投標的階段，落地項目寥寥，這是首批試點(diǎn)普遍遭遇的難題。
2016年7月，據新華網(wǎng)報道，常德市海綿辦稱(chēng)，目前試點(diǎn)項目只能依靠地方投資平臺借債，導致債務(wù)增加。截至2016年6月，常德市政協(xié)調研報告顯示，常德本計劃三年完成示范區148個(gè)項目，除國家、地方政府財政支持，還需融資以及引入社會(huì )資本42億元。但PPP項目進(jìn)展緩慢，僅有14%的項目完成PPP項目方案，進(jìn)入實(shí)操階段的PPP項目?jì)H占已開(kāi)工項目的1%，與中央要求70%差距大。主要原因是常德現有條件與民營(yíng)資本的期望值有差距。
“社會(huì )資本觀(guān)望多，進(jìn)入少。”滿(mǎn)莉認為，主要因為海綿城市的多目標、多渠道、多手段、多技術(shù)特征，盈利模式不確定，致使地方政府操作難度大。
“首批試點(diǎn)PPP項目存在亂象，為了做PPP而PPP。”據參與首批試點(diǎn)建設的財政專(zhuān)家介紹，“普遍試點(diǎn)將PPP視為單一融資功能，以追求農發(fā)行、國開(kāi)行等政策性銀行低息貸款為目的，項目識別時(shí)，對財政承受能力和物有所值方面論證不足，沒(méi)有完全遵照應有的‘公開(kāi)、公平、公正’程序評定。”
不少專(zhuān)家對試點(diǎn)城市的未來(lái)表示擔憂(yōu)，“首批試點(diǎn)PPP項目中，對非營(yíng)利性的內容主要是由政府購買(mǎi)服務(wù)，這種方式是不可持續的。”
“首批試點(diǎn)城市要實(shí)現建設的持續發(fā)展，必須有持續盈利模式。”佘年發(fā)現，幾乎所有發(fā)達國家都將暴雨管理作為公用項目，以使用者付費來(lái)解決問(wèn)題。
對此，滿(mǎn)莉建議建立獎勵補償制度和按效付費機制。首先，對超額排放雨水的工程收取相應的費用，尤其是排放污水直接污染到下游水體給予重罰；其次，對在建設地下雨水收集利用系統的建筑與小區使用雨水資源時(shí)，制定對使用雨水者的獎勵制度，以及授予雨水項目經(jīng)營(yíng)者雨水特許經(jīng)營(yíng)制度，按市場(chǎng)化方式經(jīng)營(yíng)雨水，從而實(shí)現后期的海綿城市工程運營(yíng)維護和雨水資源的循環(huán)利用，逐步使海綿城市建設項目由純公益性向準經(jīng)營(yíng)性和經(jīng)營(yíng)性過(guò)渡。
除了實(shí)施雨水收費，上海市水務(wù)規劃設計研究院副總工程師趙敏華表示，“海綿城市具有緩解熱島等生態(tài)環(huán)境效益，應該按效付費，可以從土地增值上考慮。”但房地產(chǎn)稅等國家制度尚未完善，土地增值的回報難以施行。
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