五問(wèn)“海綿城市”如何讓城市不再看海
距離7·21特大暴雨過(guò)去已有四年，北京在此次的7·20強降水過(guò)程中有驚無(wú)險。而在日前的長(cháng)江洪水中，武漢作為全國海綿城市試點(diǎn)之一，還是未完全消化大雨漫灌的“洗禮”，一遇暴雨城市就“看海”的景象仍有上演。城市與水該如何和平共處？中國城市陷入的“治水方式”之困境又該如何解開(kāi)？相關(guān)專(zhuān)家給出的答案是以“源頭治理”的新思路建造海綿城市。日前，北京市“十三五”時(shí)期水務(wù)發(fā)展規劃發(fā)布，通州也被確定為全國第二批海綿城市建設試點(diǎn)，將著(zhù)力打造自然積存、自然滲透、自然凈化的“海綿城市”。
怎樣從通俗的角度理解“海綿城市”建設？
答：據北京市水務(wù)局相關(guān)專(zhuān)家介紹，海綿城市是指城市能夠像海綿一樣，在適應環(huán)境變化和應對自然災害等方面具有良好的“彈性”，下雨時(shí)吸水、蓄水、滲水、凈水，需要時(shí)將蓄存的水“釋放”并加以利用。“海綿城市”應當能夠很好地應對汛期從小到大的各種降雨，使其不發(fā)生洪澇災害，同時(shí)又能合理地資源化利用雨洪水和維持良好的水文生態(tài)環(huán)境。
從資源利用的角度，城市建設能夠順應自然，通過(guò)構建建筑屋面-綠地-硬化地面-雨水管渠-城市河道五位一體的水源涵養型城市下墊面，使城市內的降雨能夠被積存、凈化、回用、入滲補給地下。從防洪減災的角度，要求城市能夠與雨洪和諧共存，通過(guò)預防預警、應急等措施最大限度地降低洪澇風(fēng)險、減小災害損失，能夠安全度過(guò)洪澇期并快速恢復生產(chǎn)和生活。而從生態(tài)環(huán)境的角度，要求城市建設和發(fā)展能夠與自然相協(xié)調，不污染環(huán)境、不破壞生態(tài)。
武漢“海綿城市”建設在此次城市內澇時(shí)發(fā)揮了多大作用？
答：中國水利水電科學(xué)研究院副總工程師程曉陶說(shuō)，之前試點(diǎn)城市剛剛做了中期檢查，一個(gè)平方公里的投資，少則1個(gè)億，多則11個(gè)億，為了達到“小雨不積水，大雨不內澇、水體不黑臭，熱島有緩解”這個(gè)目標實(shí)際需要很大的投資。這個(gè)難就難在用什么技術(shù)、有多少人懂這個(gè)技術(shù)、我們的人才隊伍在哪里，還有管理體制。就是部門(mén)之間，它涉及到水利、住建、交通、環(huán)保等很多部門(mén)怎么協(xié)調起來(lái)，這都是問(wèn)題。
現行的思路提出來(lái)，國務(wù)院正式文中提出的要求就是要“滲、滯、蓄、凈、用、排”。要將70%的降雨就地消納利用，2020年有20%以上的面積達到目標要求，2030年城市建設區80%以上的面積達到目標要求。按這個(gè)要求大部分措施都實(shí)施在小區尺度上，因為每一個(gè)小區都要實(shí)現這個(gè)指標，把70%以上的雨水留下來(lái)利用。結果就出現了現在網(wǎng)上批評的海綿城市建設“碎片化”現象。
今年汛前住建部要求每一個(gè)城市做好排水防澇工作自查，找出薄弱環(huán)節，認真分析原因，明確整改措施和時(shí)限。政府也很著(zhù)急，讓城市不要內澇，要限期整改。這個(gè)時(shí)限是多少？如果今年還發(fā)生嚴重內澇，這些城市就要撤銷(xiāo)海綿城市的試點(diǎn)，海綿城市試點(diǎn)一共才試行三年，今年剛開(kāi)始，如果再發(fā)生內澇就要取消資格，這個(gè)是太急了，還沒(méi)有立竿就要見(jiàn)影。
我們這些“滲、滯、蓄、凈、用、排”等措施，消除黑臭水體，恢復水生態(tài)，保障水安全，這里有一個(gè)大大的問(wèn)號，針對當時(shí)發(fā)的這個(gè)通知，說(shuō)要這時(shí)要打速決戰、殲滅戰的架勢，對防治城市內澇的復雜性和艱巨性，體現出政府和民眾的認識不足。
海綿城市的本質(zhì)追求和階段特征是什么？
答：過(guò)去在水利里面有“防洪排澇”這個(gè)詞，在城市里面我們過(guò)去只有排水，沒(méi)有“澇”這個(gè)說(shuō)法。為什么現在澇變得嚴重？就是城市發(fā)展過(guò)程中，先地上后地下，基礎設施欠賬太多的結果。
內澇反映出城市與水的緊張關(guān)系，城市在擴張，水泥堅固的表面也是不滲水的硬殼。以北方為例，城市開(kāi)發(fā)后，下滲的比例急降到三成，更多的雨水成為徑流，在街道上流淌。更糟糕的是，大雨停歇，“海”潮退去，城市的硬殼之下埋藏著(zhù)巨大的地下水漏斗，水資源告急?？焖俪擎偦闹袊?，城市硬殼正在擴張，大量新增建筑矗立在被填的湖泊和濕地，即城市海綿的天然氣孔上。
微觀(guān)層面上的景觀(guān)技術(shù)仍需追趕，在基礎設施的建設上，我們仍然存在很多“欠賬”。目前即使完全依照美國或日本的樣板，也很難避免看海的命運。
程曉陶表示，海綿城市一定是構建三個(gè)尺度的系統。不僅有社區尺度，現在做的工作都在這個(gè)尺度上，但實(shí)際上我們還有城市尺度的措施，還要有流域尺度的措施，只有這三個(gè)尺度匹配起來(lái)，才能解決城市受淹的問(wèn)題?，F在缺少良性互動(dòng)機制，出了事部門(mén)之間互相扯皮，政府和群眾之間也沒(méi)有形成良性互動(dòng)機制，就是互相的指責?，F階段一定要抓大放小，而不是抓小放大，而且是部門(mén)合作，循序漸進(jìn)，要有一個(gè)良性互動(dòng)的機制。
海綿城市的本質(zhì)應該是道法自然、天人合一，構建良性的水循環(huán)體系，而非碎片化的人造景觀(guān)。為什么碎片化，大家以實(shí)現高指標為目標，而不是以解決問(wèn)題為導向?，F在最突出的問(wèn)題不是小雨不積水，而是關(guān)系民生的大雨不內澇和水體不黑臭，這個(gè)只有靠持久戰和良性互動(dòng)才能逐步解決。否則我們花再多的時(shí)間還是繼續在走彎路。
在建設海綿城市的過(guò)程中與國外現狀有哪些不同？
答：程曉陶表示，首先，亞洲降雨條件跟歐美降雨條件不一樣。其次是我們社會(huì )發(fā)展階段不同。發(fā)達國家已經(jīng)處于發(fā)展的平衡態(tài)勢，他們全部的目標是要“維持已有平衡”。但我們不是，中國處在爬坡階段，還只爬到了一半。這些年城市迅猛擴張攤大餅，大量新增的城區就是濕地、湖泊填出來(lái)的。因此，與發(fā)達國家不同，我們的問(wèn)題是要“構建新的平衡”。
另外，美國在五六十年代也經(jīng)歷快速發(fā)展階段，他們地上地下是同步的，沒(méi)有基礎設施欠賬太多的現象，但到了70年代，發(fā)現一個(gè)新問(wèn)題，就是雨水通過(guò)排水管網(wǎng)更快更多排到河里去后，出現了洪峰流量倍增、峰現時(shí)間提前的現象。于是70年代搞最佳雨洪管理實(shí)踐，目標就是削峰和減污，主要依靠大型工程措施。90年代針對城市面積擴大后外排水量增多的問(wèn)題，又從源頭控制搞海綿城市這些分散、小型、綠色的措施?？梢?jiàn)，美國是在前期20年雨洪管理實(shí)踐基礎上，再用低影響開(kāi)發(fā)理念來(lái)解決問(wèn)題。而我們是在前期欠賬多的情況下，希望用“海綿城市”這個(gè)概念解決嚴重的水問(wèn)題，于是出現了一個(gè)成本非常高的現象。
國外有哪些好的經(jīng)驗可以借鑒？
答：人口密集的日本東京早年間發(fā)展“顧地上不顧地下”，飽受內澇之苦。上世紀90年代，日本建筑法修訂案規定大型建筑必須建設地下雨水儲存池和再利用系統，東京地標建筑、世界第一高塔“天空樹(shù)”的蓄水池能儲存7000噸雨水。東京的巨型地下分洪工程竣工于2006年，這座人們腳下的宮殿有近7層樓高，立柱林立。而位于地下50米處的隧道一頭連接東京下水道，一頭流入江戶(hù)川，暴雨突發(fā)時(shí)，城市雨水可以由大型抽水機排入大海。
除了基礎工程的建設，日本在教育上也頗下功夫，力爭提高全民的積極性。
程曉陶表示，其實(shí)日本城鎮化進(jìn)程也曾達到我們這樣的速度，只是沒(méi)有我們這么大的規模而已。為解決城市內澇，2003年出臺了一個(gè)治理城市內澇的法規，把這個(gè)責任歸結為全民的責任。每一個(gè)單位、家庭都有義務(wù)要將雨水留下來(lái)。不要因為自己的開(kāi)發(fā)改為家庭的排放，導致外排的流量增加。
日本的模式是構建一個(gè)包含各相關(guān)部門(mén)的任務(wù)分解框架，各部分針對要解決的問(wèn)題分頭制定具體的實(shí)施計劃，每個(gè)部門(mén)做自己熟悉的事，但是大的目標是一致的。于是形成了總體目標的優(yōu)化分解，實(shí)施方案的優(yōu)化遴選，實(shí)施力量的優(yōu)化組合，循序漸進(jìn)，這樣才有利于因地制宜，良性互動(dòng)，逐步實(shí)現治理的目標。
□追問(wèn)
北京在近幾年的“海綿城市”建設中做出了哪些努力？
答：在“十二五”期間，北京市水務(wù)局要求各區縣水務(wù)局在老舊小區、公共機構，因地制宜地開(kāi)展了具有滲、蓄、滯、凈、用、排功能的雨水利用工程。
截至 2015年底，全市已建成城鎮雨洪利用工程 1178處，較 2010年的779處增加了 399處，綜合利用能力達3139萬(wàn)立方米。其中透水磚鋪裝項目269項，累計鋪裝透水磚面積 470.27萬(wàn)平方米；下凹式綠地項目126項，累計建成下凹式集雨式綠地387.45萬(wàn)平方米；建成集蓄式雨水利用工程783項，蓄水容積達951.14萬(wàn)立方米。2013-2014年又新建23座立交橋下雨水調蓄池，蓄水能力新增近13萬(wàn)立方米。
除此之外，全市城鎮地區2.95萬(wàn)公頃的公共綠地，市政人行步道透水地面鋪裝等，為減少地面徑流、促進(jìn)地下水入滲也發(fā)揮了巨大作用。2015年全市城鎮雨水綜合利用量達1.62億立方米。
在“十三五”期間，北京將要大力推進(jìn)海綿城市試點(diǎn)建設，到2020年建成區20%的面積完成海綿體建設，新建區海綿體建設與主體工程同步規劃、同步建設、同步投入使用，實(shí)現70%降雨就地消納和利用。進(jìn)一步完善中心城“西蓄、東排、南北分洪”的防洪排澇格局。日前，通州被確定為全國第二批海綿城市建設試點(diǎn)。
-海綿城市進(jìn)程
2013年12月，習總書(shū)記在中央城鎮化工作會(huì )議上針對城市缺水問(wèn)題提出，“必須順應自然，打造自然積存、自然滲透、自然凈化的‘海綿城市’，促進(jìn)新型城鎮化建設。”2014年2月發(fā)布的《住房和建設部城市建設司2014工作要點(diǎn)》中提出“大力推行低影響開(kāi)發(fā)建設模式，加快研究建設海綿型城市的政策措施”的要求。2015年4月首批16個(gè)試點(diǎn)城市“出爐”。國家16個(gè)海綿城市建設試點(diǎn)城市榜如下：遷安、白城、鎮江、嘉興、池州、廈門(mén)、萍鄉、濟南、鶴壁、武漢、常德、南寧、重慶、遂寧、貴安新區和西咸新區。
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