潭江，五邑母親河，因污染問(wèn)題，黯淡了“哺育者”的角色。26年間，“潭江模式”從受追捧到污染加重，落差背后，原因何在？
在上一輪潭江治理目標被詬病“不主動(dòng)公開(kāi)、缺乏公眾參與”之后，新一輪“史上最嚴考核”開(kāi)始走向主動(dòng)公開(kāi)。
最近，江門(mén)首部實(shí)體法《江門(mén)市潭江流域水質(zhì)保護條例（草案）》初審，意味著(zhù)江門(mén)即將以法律的形式確定潭江的保護和治理。
史上最嚴考核，加上首部實(shí)體法，能否真正破解潭江水質(zhì)難題？
回顧2000年水質(zhì)較好 2002年明顯變差
自新會(huì )沿潭江溯游而上，臺山、開(kāi)平、恩平三市，守著(zhù)潭江卻難喝上潭江水。
翻看省環(huán)保廳1997年后公報、江門(mén)市水利局2002年后公報可見(jiàn)，潭江在2000年水質(zhì)保持較好，但在2002年出現明顯變化，全河段二三類(lèi)水質(zhì)混雜，開(kāi)平大橋監測斷面水質(zhì)降為4—5類(lèi)。2005年，新會(huì )牛勒水廠(chǎng)和臺山公益水廠(chǎng)的潭江水源地未達標。2007年，潭江開(kāi)平至新會(huì )河段水質(zhì)為4類(lèi)以下。
2004年，江門(mén)市被國家環(huán)?？偩置麨?ldquo;國家環(huán)境保護模范城市”，授牌評語(yǔ)概括了“潭江模式”的內容和效用：針對流域面積占江門(mén)市土地總面積60%的潭江，在創(chuàng )模中摸索出一套適應江門(mén)社會(huì )經(jīng)濟可持續發(fā)展的流域水環(huán)境管理機制。實(shí)現了從自我保護到聯(lián)合保護、從定性檢查到定量考核、從干流保護到全流域保護的轉變，成為全省率先實(shí)施流域跨界水質(zhì)達標管理的地區……
江門(mén)1990年首創(chuàng )的“潭江模式”，被視作當時(shí)我國小流域水環(huán)境整治的好經(jīng)驗好制度。但在26年實(shí)踐中，隨著(zhù)實(shí)際情況的變化，“潭江模式”難再有效應對流域污染治理難題，水質(zhì)開(kāi)始逐步惡化，引起各界對該模式執行力度與效果的質(zhì)疑。
“潭江模式”跨區聯(lián)合保護、界面達標管理、專(zhuān)項保護基金等措施，仍可視作一個(gè)好制度。好制度為何沒(méi)有好效果？
聚焦新一輪潭江治理重在支流
近幾年來(lái)，政府官員、專(zhuān)家學(xué)者在總結“潭江模式”時(shí)，一方面肯定其曾起到積極作用，另一方面也將后來(lái)的污染加劇歸因于主抓干流、忽視支流的治污模式，潭江模式’治理之下，干流不能直排污水，部分污水就通過(guò)支流，像毛細血管一樣流入干流”；從監控數據上來(lái)看，近年來(lái)潭江部分支流的惡化較為明顯，支流對干流水質(zhì)影響較為明顯。
2013年6月，江門(mén)市政府批準實(shí)施新一輪潭江治理3項方案，并沒(méi)有對社會(huì )主動(dòng)公開(kāi)，3份《潭江流域工業(yè)農業(yè)生活污染整治工作方案》均屬“依申請公開(kāi)”。這3項方案，分別由環(huán)保局（工業(yè)污染）、農業(yè)局（農業(yè)污染）、城管局（生活污染）牽頭實(shí)施，對潭江流域治理提出了時(shí)間表，并提出要求流域內各區市主要領(lǐng)導人擔任“河長(cháng)”，治污將納入政績(jì)考核。
2014年開(kāi)始，潭江整治將蓬江、江海兩區也納入范圍。當時(shí)定下的方針是“以點(diǎn)帶線(xiàn)、以線(xiàn)帶面整治潭江”“天沙河、麻園河、會(huì )城河、臺城河、新橋水、址山河、仙人河等14條重點(diǎn)河涌，要按照到2015年底實(shí)現不黑不臭的目標，制定‘一河一策’整治方案”。這些重點(diǎn)整治的黑臭河，目前暫無(wú)明顯改觀(guān)。
根據江門(mén)市環(huán)保局每年發(fā)布的質(zhì)量公報顯示，近年來(lái)潭江上游水質(zhì)穩定在Ⅱ類(lèi)水質(zhì)，符合地表水質(zhì)量標準。但是，潭江干流中游及其支流水質(zhì)下降明顯，建成區水體黑臭現象較為嚴重。
2015年7月開(kāi)始，潭江流域實(shí)施“河長(cháng)”責任制。從去年第三季度開(kāi)始公布的水質(zhì)監測數據來(lái)看，潭江流域水質(zhì)不甚理想。例如市環(huán)保局公布的季度分析報告中顯示，鶴山市雅瑤河雅瑤段、新會(huì )區紫水河會(huì )城段等潭江支流水質(zhì)長(cháng)期處于較差水平。而最為黑臭的新會(huì )紫水河，污染狀況又明顯高于區內的會(huì )城河及民族河（新會(huì )段）。
變革“河長(cháng)”面臨史上最嚴考核
江門(mén)市2015年發(fā)布的《江門(mén)市潭江流域河長(cháng)責任制實(shí)施方案》中明確提到，從2016年7月起，將對未能達到水環(huán)境功能區劃水質(zhì)目標要求的河流和斷面進(jìn)行排名，并根據排名情況實(shí)施相應獎懲。
根據該方案，對于年度排名倒數的河長(cháng)，市政府將對其進(jìn)行誡勉談話(huà)、預警提示；連續兩年或三年排名倒數的河長(cháng)，實(shí)行“一票否決”，建議對其工作崗位進(jìn)行調整，并在兩年內不予提拔重用。年內季度排名靠后的段長(cháng)，也會(huì )被發(fā)出預警提示，甚至通報批評。一年內有三個(gè)季度排后三位的段長(cháng)，也將被“一票否決”。此外，根據年度水質(zhì)考核結果，水質(zhì)下降且年度排名靠后的河段，將暫停其流域范圍內所有水污染建設項目（減排項目除外）的環(huán)評審批，降低下一年度潭江保護專(zhuān)項資金分配比例。
河長(cháng)制’的獎懲機制堪稱(chēng)‘史上最嚴’，對每項具體整治任務(wù)都進(jìn)行了分解和落實(shí)。目前，潭江流域的立法工作也在不斷推進(jìn)中，這些改變都將對未來(lái)潭江流域的水污染治理起到重要作用。”市環(huán)保局相關(guān)負責人表示。
原“潭江模式”也有獎懲制度，但具體情況未公開(kāi)。在“潭江模式”執行的26年里，只有“獎先進(jìn)”，缺少“批后進(jìn)”。新的制度能否帶來(lái)預期的治理效果，值得期待。
立法鼓勵社會(huì )資本參與保護
內含50條條款的《江門(mén)市潭江流域水質(zhì)保護條例（草案）》經(jīng)市人大常委會(huì )于5月30日初審，吸納合理建議后，形成《草案征求意見(jiàn)稿》，并于6月13日公開(kāi)向社會(huì )征求意見(jiàn)，期限至7月13日。
在之前立法調研時(shí)，部分立法專(zhuān)家就呼吁，要明確相關(guān)職能部門(mén)的權責，防止因權責不清，重新陷入“九龍治水”的境地。
記者發(fā)現，在《草案征求意見(jiàn)稿》中增加具體了條款，更明確了環(huán)保、農業(yè)等職能部門(mén)的職責。
此外，《草案征求意見(jiàn)稿》以法規形式確定“河長(cháng)、段長(cháng)”責任制為潭江流域水質(zhì)保護的基本機制之一。一方面可以將20多年有效的經(jīng)驗通過(guò)法律形式固定下來(lái)；另一方面，法律規定也讓“河長(cháng)、段長(cháng)”責任制工作在現實(shí)工作中有據可依，為“河長(cháng)、段長(cháng)”責任制的順利實(shí)施提供法律保障。
《草案征求意見(jiàn)稿》以法律形式確定了潭江水資源保護專(zhuān)項資金制度，為資金順利籌集和合理利用提供法律依據和保障。市人大常委會(huì )初審時(shí)，部分市人大常委會(huì )組成人員指出，現有的潭江保護專(zhuān)項資金無(wú)法滿(mǎn)足潭江污染治理的需要，資金來(lái)源要多元化，要拓寬專(zhuān)項資金的來(lái)源途徑。該建議得以采納，《草案征求意見(jiàn)稿》增加了一條：“鼓勵社會(huì )資本、社會(huì )公益力量對潭江水質(zhì)保護給予資金支持，并納入潭江水資源保護專(zhuān)項資金管理。”
《草案征求意見(jiàn)稿》明確規定，對潭江流域污染物排放量大、環(huán)境風(fēng)險高、生態(tài)影響大的企業(yè)進(jìn)行環(huán)境信用評價(jià)，評價(jià)結果通過(guò)公共信用平臺向社會(huì )公開(kāi)。另外，征求意見(jiàn)稿明確提出，逐步建立和完善排污權有償使用和交易制度。
江門(mén)是農業(yè)大市，農業(yè)面源污染尤其是畜禽養殖污染成為影響潭江流域水質(zhì)的重要因素之一。針對畜禽養殖污染防治，《草案征求意見(jiàn)稿》進(jìn)行了創(chuàng )新性規定。為進(jìn)一步規范潭江流域畜禽養殖，江門(mén)將潭江流域劃分畜禽養殖禁養區、限養區和適養區?！恫莅刚髑笠庖?jiàn)稿》規定了潭江流域限養區內不再允許畜禽養殖新增量，不得新建、改建、擴建畜禽養殖場(chǎng)，并對潭江流域適養區內畜禽養殖作了相應規定。
7月4日，省人大常委會(huì )法工委組織召開(kāi)《江門(mén)市潭江流域水質(zhì)保護條例》座談會(huì )。省人大常委會(huì )法工委、農委、環(huán)資委，省立法咨詢(xún)專(zhuān)家、省立法研究所及省政府有關(guān)部門(mén)負責人參加座談會(huì )，并提出修改意見(jiàn)。
華南環(huán)境科學(xué)研究所研究員許振成表示，目前城鎮生活污水處理廠(chǎng)受困于工業(yè)廢水混入問(wèn)題，對此是通過(guò)立法來(lái)解決，還是通過(guò)市場(chǎng)運作方式、污水管網(wǎng)運營(yíng)單位與排污單位通過(guò)合同約定來(lái)解決，值得思考、探索。針對潭江水質(zhì)污染源問(wèn)題，《草案征求意見(jiàn)稿》對農業(yè)面源污染、生活污水防治均有提及。對此，省微生物研究所副主任許玫英等表示，在征求意見(jiàn)稿中沒(méi)有提及水產(chǎn)養殖污染防治舉措，江門(mén)水產(chǎn)養殖規模較大，其對潭江水質(zhì)沒(méi)有影響？值得認真研究。
南方日報記者 楊興樂(lè )
專(zhuān)家觀(guān)點(diǎn)
僅有“河長(cháng)”還不夠公眾參與至關(guān)重要
五邑大學(xué)人事處處長(cháng)、教授 劉志堅
江河水質(zhì)是生態(tài)環(huán)境的重要指標和反映，也是市民關(guān)注的民生課題。5月，江門(mén)市政府頒發(fā)《江門(mén)市水污染防治行動(dòng)計劃實(shí)施方案》，《江門(mén)市潭江流域水質(zhì)保護條例（草案送審稿）》也進(jìn)入了再次征求社會(huì )各界意見(jiàn)階段，彰顯政府治理水污染的決心。但江門(mén)水污染的現狀與治理效果如何，江門(mén)市環(huán)境監測中心站最近發(fā)布的潭江流域水質(zhì)分析報告顯示：自2015年7月起，市監測中心站每月定期對潭江流域18個(gè)河長(cháng)考核斷面、31個(gè)段長(cháng)考核斷面的化學(xué)需氧量、氨氮、總磷等3大項目開(kāi)展水質(zhì)監測，整體水質(zhì)狀況不佳，達標率不足四成，水污染防治任重道遠。
從各地的實(shí)踐看，實(shí)施“河長(cháng)制”是重要制度創(chuàng )新之一，“河長(cháng)制”不僅明確了各級地方黨政領(lǐng)導對環(huán)境質(zhì)量負總責的要求，把地方黨政領(lǐng)導推到了第一責任人的位置，而且整合了各級黨委政府的執行力，彌補了早先“多頭治水”的不足，收到了較好的效果，但也存在一定的局限。
其一是“人治”問(wèn)題，“河長(cháng)”“段長(cháng)”由所在河段的黨政主官擔任，責任落實(shí)到人，考核落實(shí)到人。但河流水污染防治是一個(gè)長(cháng)期過(guò)程，而官員是流動(dòng)的，“鐵打的營(yíng)盤(pán)，流水的官”，這就使得考核特別是懲戒時(shí)難以落實(shí)到人。
其二是“行政”問(wèn)題，“河長(cháng)制”透露出一種行政權依賴(lài)，它的核心是當某地環(huán)境污染沉疴難返，一些人便開(kāi)始期待地方主要領(lǐng)導批示或親自過(guò)問(wèn)，以待問(wèn)題的最終解決。但僅依靠政府之手治污顯然是不夠的。
依筆者看來(lái)，江河水污染的防治和生態(tài)環(huán)境的優(yōu)化，絕不能僅靠行政權力單槍匹馬，公眾參與的民主機制建設至關(guān)重要。從大的方面講，在環(huán)保領(lǐng)域盡快完善公益訴訟制度，設立環(huán)境公益訴訟基金，賦予檢察機關(guān)、社會(huì )團體、個(gè)體代表國家和公眾利益，對污染破壞環(huán)境者提起公益訴訟的權力和資格，最大限度地保障群眾的環(huán)境權益，維護生態(tài)環(huán)境和諧。從小的方面講，完善環(huán)境信息公開(kāi)制度，讓民眾更充分了解流域水污染及防治情況，甚至是了解“河長(cháng)”“段長(cháng)”們的履職情況；同時(shí)發(fā)動(dòng)和鼓勵民眾和社會(huì )組織揭露污染現象，實(shí)現全民監督。
如此，天沙河、潭江的水才會(huì )更清更美。
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