地下管廊穩增長(cháng)
穩增長(cháng)新主力
過(guò)去幾年，鐵路、水利和棚戶(hù)區改造項目成為政府投資穩增長(cháng)的主力，而今地下管廊建設在經(jīng)過(guò)前期的試點(diǎn)之后，正呈現加速推進(jìn)之勢。今年的目標是2000公里，而未來(lái)可能達到8000公里，這將需要上萬(wàn)億的投資。本專(zhuān)題通過(guò)對地下綜合管廊建設過(guò)程中存在的難題和融資問(wèn)題分別進(jìn)行了解讀。
導讀
“如果我們每年能建8000公里的管廊，每公里1.2億元，就是1萬(wàn)億投資。”陳政高在座談會(huì )上說(shuō)。而有管廊規劃設計人士告訴記者，“根據不完全估算，未來(lái)3年我國就可能形成上述建設規模。”
肩負著(zhù)完善城市建設和拉動(dòng)經(jīng)濟增長(cháng)的雙重使命，住建部近日再次為地下綜合管廊建設“添柴加火”。6月17日，推進(jìn)城市地下綜合管廊建設電視電話(huà)會(huì )議召開(kāi)，住建部部長(cháng)陳政高要求，確保完成今年開(kāi)工建設2000公里以上目標任務(wù)。
2015年，國務(wù)院及有關(guān)部門(mén)密集釋放了地下綜合管廊建設的政策紅利。陳政高在2015年4月10日舉行的城市地下綜合管廊規劃建設培訓班座談會(huì )上說(shuō)，管廊建設得到了黨中央、國務(wù)院的高度重視，地方政府也有很高的積極性。
“如果我們每年能建8000公里的管廊，每公里1.2億元，就是1萬(wàn)億投資。”陳政高在座談會(huì )上說(shuō)。而有管廊規劃設計人士告訴記者，“根據不完全估算，未來(lái)3年我國就可能形成上述建設規模。”
但管廊建設考驗著(zhù)地方政府的超長(cháng)期規劃能力和利益協(xié)調能力。在6月17日的會(huì )議上，陳政高分別要求，“地下綜合管廊一經(jīng)建設就不可更改，不可移動(dòng)，一定要科學(xué)論證、長(cháng)遠考慮”，“絕不能一邊建設地下綜合管廊，一邊在管廊外埋設管線(xiàn)。”
管廊規劃應超前
2015年以來(lái)，財政部、住建部確定了兩批共25個(gè)城市進(jìn)行中央財政支持地下綜合管廊試點(diǎn)。
但6月17日，167個(gè)有管廊建設任務(wù)的城市有關(guān)負責人參加了會(huì )議，這意味著(zhù)，即使沒(méi)有中央財政的巨額補貼，還是有越來(lái)越多的城市加入了管廊建設之中。
21世紀經(jīng)濟報道統計，已有多個(gè)省份“十三五”時(shí)期的管廊建設規劃在200公里以上。各個(gè)城市的規劃建設規模也長(cháng)短不一，比如廣州市規劃建設72公里，而不少城市的先期規劃長(cháng)度只有10公里左右。
“一些中小城市并沒(méi)有建設管廊的迫切需求，但也在跟風(fēng)，造成入廊的管線(xiàn)太少，反而浪費了地下空間。還有的城市只在部分路段建設管廊，形不成系統的管網(wǎng)。”江蘇省一家省屬設計院的設計人員說(shuō)。
陳政高在推進(jìn)城市地下綜合管廊建設電視電話(huà)會(huì )議上就提出，要科學(xué)規劃，地下綜合管廊一經(jīng)建設就不可更改，不可移動(dòng)，一定要科學(xué)論證、長(cháng)遠考慮。
“我建議綜合管廊至少要立足于50年以上的長(cháng)期需求，預留充足的管位和檢修空間。”上述設計人員說(shuō)，“比如在江蘇省建設管廊，可以把電力、通信、給水、供熱等管線(xiàn)全部納入管廊，并且預留出廢物收集、工業(yè)管道的管位。” “管廊只有在一定區域內聯(lián)網(wǎng)才能更好地發(fā)揮其綜合效益。”上述設計人員認為。部分一線(xiàn)城市早期的規劃中，管廊范圍就通常只局限在一個(gè)區或一條路線(xiàn)上，從長(cháng)遠來(lái)講，綜合管廊無(wú)法發(fā)揮整體效益。
但另一方面，這又給管廊與其他市政設施結合設計提供了思路。陳政高在2015年的培訓班座談會(huì )上就提出，城市老區的管廊建設要適情而定，要結合修地鐵、河道改造、老區改造、道路改造來(lái)做。
立法強制入廊
5月26日，住建部和國家能源局聯(lián)合出臺《關(guān)于推進(jìn)電力管線(xiàn)納入城市地下綜合管廊的意見(jiàn)》，提出電網(wǎng)企業(yè)要積極配合城市人民政府推進(jìn)電力管線(xiàn)入廊。城市內已建設管廊的區域，同一規劃路由的電力管線(xiàn)均應在管廊內敷設。
住建部和國家能源局為地方政府解決了一個(gè)大難題。在管線(xiàn)入廊實(shí)際操作中，屬地管理的管廊運營(yíng)單位面對的是電力、通信等垂直管理單位，尤其面對央企時(shí)，地方運營(yíng)企業(yè)的議價(jià)能力很弱。
一名國家電網(wǎng)公司人士向記者確認，電網(wǎng)建設的項目批準要經(jīng)過(guò)省級電網(wǎng)公司，涉及到高壓線(xiàn)路甚至要得到總公司的批準。
盡管陳政高在6月17日的會(huì )議上要求，堅決落實(shí)管線(xiàn)全部入廊的要求，絕不能一邊建設地下綜合管廊，一邊在管廊外埋設管線(xiàn)。但還是有設計人士認為，應該通過(guò)制定專(zhuān)門(mén)法規，強制不同管線(xiàn)單位入廊。
今年2月1日，全國首部專(zhuān)門(mén)規范地下綜合管廊建設與管理的地方性法規——《珠海經(jīng)濟特區地下綜合管廊管理條例》施行?！稐l例》規定，已建管廊區域內的管線(xiàn)，除根據相關(guān)技術(shù)規范和標準無(wú)法納入管廊的管線(xiàn)，以及管廊與外部用戶(hù)的連接管線(xiàn)外，必須按照專(zhuān)項規劃要求進(jìn)入管廊。
《條例》還規定，對應當進(jìn)入管廊的管線(xiàn)，管線(xiàn)單位申請在管廊以外的位置新建管線(xiàn)的，規劃部門(mén)不予規劃許可，建設部門(mén)不予施工許可，市政、公路行政管理部門(mén)不予挖掘道路、公路許可。
類(lèi)似上述規定還出現在一些省份的推進(jìn)管廊建設的文件中，這些文件多以省政府辦公廳名義下發(fā)。
但武漢大學(xué)法學(xué)院教授孟勤國認為，經(jīng)過(guò)地方人大審查通過(guò)的綜合管廊的專(zhuān)門(mén)規劃本身就是具有約束力的法律文件，管廊建設屬于城市規劃范疇，可以在《城市規劃法》范疇內解決入廊問(wèn)題，無(wú)需單獨立法。
北京中建政研信息咨詢(xún)中心專(zhuān)家委員會(huì )委員宋志宏等人在今年5月的一篇文章中稱(chēng)，應該在物權法層面確立地下空間歸國家所有的法律關(guān)系，“其實(shí)轉讓地下空間使用權使所有權人獲益只是在推動(dòng)管線(xiàn)強制入廊方面的一個(gè)策略，其真正意圖是要改變過(guò)去和現在一直沿用的地下空間‘無(wú)償劃撥’造成管線(xiàn)單位長(cháng)期以來(lái)的低成本挖溝埋管的惰性思維，借出讓空間提高其埋管成本，推動(dòng)管線(xiàn)單位積極配合管線(xiàn)入廊。”宋志宏寫(xiě)到。
收費如何分攤
孟勤國告訴記者，《物權法》并未規定地下空間的用益物權。“我個(gè)人也反對對準公共產(chǎn)品進(jìn)行有償出讓?zhuān)驗檫@些水、電、氣的占地出讓費用最終都會(huì )傳導到普通公眾頭上。”他說(shuō)。
但管廊的使用將實(shí)行有償機制。國家發(fā)改委和住建部2015年11月發(fā)布的《關(guān)于城市地下綜合管廊實(shí)行有償使用制度的指導意見(jiàn)》規定，有償使用費包括入廊費和日常維護費。
對于管廊建設單位和管線(xiàn)主管單位來(lái)說(shuō)，這涉及單獨鋪管和入廊的成本比較。“綜合管廊與傳統直埋的建設成本計算，以及管廊運營(yíng)管理費用如何分攤，這些都還處在探索階段。”深圳市一家規劃設計院的工程師說(shuō)。
安徽省金寨縣一份管廊項目專(zhuān)項債募集說(shuō)明書(shū)顯示，從2018年開(kāi)始，管廊運營(yíng)方將開(kāi)始收取入廊費和運營(yíng)費，建成后的凈收益可達10.72億元，但這份說(shuō)明書(shū)沒(méi)有說(shuō)明管廊收費對象如何分攤費用。
上述深圳市規劃工程師認為，管廊費用可以采用入廊單位按比例分攤的辦法收費，計算的因素包括管線(xiàn)的面積、管線(xiàn)運營(yíng)效益和服務(wù)范圍、進(jìn)出管廊的頻率，以及傳統鋪設管線(xiàn)的挖掘頻率等。
北京大岳咨詢(xún)有限公司總經(jīng)理金永祥在今年5月接受采訪(fǎng)時(shí)介紹，“各地的入廊收費問(wèn)題并沒(méi)有解決，基本還是依賴(lài)財政的承諾，這是一個(gè)博弈的過(guò)程，入廊費收高了，管廊業(yè)主不愿意出，收低了又沒(méi)辦法回收成本，僅僅依靠財政負擔也是不可持續的。”
江蘇、內蒙古等省份出臺的推進(jìn)管廊建設的文件都規定了協(xié)商收費機制。江蘇省還規定，對暫不具備供需雙方協(xié)商定價(jià)條件的，可實(shí)行政府定價(jià)或政府指導價(jià)。
“我感覺(jué)對于費用如何分攤問(wèn)題，目前的狀態(tài)是部委希望地方進(jìn)行探索，地方政府希望部委統一作出指導，從而造成了兩頭互相依賴(lài)的尷尬情況。”上述深圳市的規劃工程師說(shuō)。
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