海綿城市建設，一定要堅持“因地制宜，試點(diǎn)先行”，最忌諱的就是生搬硬套的“拿來(lái)主義”。這是中國城市規劃設計研究院水務(wù)與工程院院長(cháng)張全在接受本報記者采訪(fǎng)時(shí)一再強調的。
張全認為，雖然發(fā)達國家早在20世紀70年代就開(kāi)始對海綿城市建設的實(shí)現路徑——低影響開(kāi)發(fā)雨水系統展開(kāi)研究，經(jīng)過(guò)數十年的研究和工程應用，已形成系統的雨洪管理體系。但世界各國、各城市的各個(gè)時(shí)期的氣候都不一樣，地形和城市建設情況更是千差萬(wàn)別，不具備直接復制的可能性。因此，只能在互相借鑒學(xué)習的基礎上結合各地的具體情況展開(kāi)本土化和地域性研究，找到適宜的海綿城市建設的經(jīng)驗模式。這也與《國務(wù)院辦公廳關(guān)于推進(jìn)海綿城市建設的指導意見(jiàn)》中提出的明確要求相契合：住房城鄉建設部要會(huì )同有關(guān)部門(mén)督促指導各地做好海綿城市建設工作，繼續抓好海綿城市建設試點(diǎn)，盡快形成一批可推廣、可復制的示范項目，經(jīng)驗成熟后及時(shí)總結宣傳、有效推開(kāi)。
為貫徹落實(shí)上述指示精神，2015年4月初，住房城鄉建設部聯(lián)合財政部、水利部公布了首批16個(gè)海綿城市建設試點(diǎn)。時(shí)至今日，這批海綿城市建設試點(diǎn)進(jìn)展如何？取得了哪些可資借鑒的經(jīng)驗和模式？為此，住房城鄉建設部城市建設司近期對16個(gè)試點(diǎn)城市逐一進(jìn)行了現場(chǎng)調研，對它們取得的成果和存在的問(wèn)題進(jìn)行了一次集中摸底。
試點(diǎn)初見(jiàn)成效
沒(méi)有現成經(jīng)驗和可復制模式，先行先試便成了海綿城市建設的“必修課”。因此，試點(diǎn)建設的推進(jìn)責任重大，試點(diǎn)的選擇舉足輕重。住房城鄉建設部、財政部、水利部公布的首批16個(gè)海綿城市建設試點(diǎn)分別是重慶、遷安、白城、鎮江、嘉興、池州、廈門(mén)、萍鄉、濟南、鶴壁、武漢、常德、南寧、遂寧、貴安新區和西咸新區。對于試點(diǎn)城市的選擇，住房城鄉建設部城市建設司副司長(cháng)章林偉表示，大部分試點(diǎn)城市都要進(jìn)行舊城改造，所以要求試點(diǎn)城市結合棚改、危改、舊城改造進(jìn)行。試點(diǎn)城市具有很強的地域代表性，中部、東部、西部、南部、北部都有，同時(shí)包括了不同的城市規模，有直轄市、計劃單列市、省會(huì )城市、地級市、縣級市。“16個(gè)試點(diǎn)城市基本覆蓋了我國所有類(lèi)型的城市，其代表性也是為了突出海綿城市建設因地制宜的基本準則。”
選好了試點(diǎn)，關(guān)鍵看落實(shí)。為此，2015年4月27日，住房城鄉建設部、財政部、水利部在湖南省常德市組織召開(kāi)全國海綿城市試點(diǎn)城市建設啟動(dòng)部署會(huì )，16個(gè)試點(diǎn)城市負責人及其所在省主管部門(mén)負責人、海綿城市建設專(zhuān)家等近400人參加了會(huì )議。會(huì )上，試點(diǎn)城市負責人分別匯報了海綿城市試點(diǎn)深化方案和三年實(shí)施計劃編制情況，有關(guān)專(zhuān)家進(jìn)行了技術(shù)指導，各部門(mén)提出了具體工作要求。
據住房城鄉建設部城市建設司水務(wù)處副處長(cháng)牛璋彬介紹，16個(gè)試點(diǎn)城市三年實(shí)施計劃試點(diǎn)區域總面積為435平方公里，共設置了建筑與小區、道路與廣場(chǎng)、園林綠地、地下管網(wǎng)、水系整治等各類(lèi)項目3159個(gè)，總投資865億元。去年16個(gè)試點(diǎn)城市計劃建設項目992個(gè)，投資279元。截至目前，已開(kāi)工建設并形成實(shí)物工作量的項目593個(gè)，占59.8%；完成投資184億元，占66.1%。部分已經(jīng)完成的項目在緩解城市內澇、改善城市水環(huán)境、創(chuàng )新促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、社會(huì )認可等方面，已經(jīng)初見(jiàn)成效。
積水內澇緩解方面。池州市借助深圳水務(wù)專(zhuān)業(yè)隊伍和專(zhuān)業(yè)設備的優(yōu)勢，解決了過(guò)去政府管網(wǎng)清淤維護投入不足、大型專(zhuān)業(yè)設備買(mǎi)不起用不起的問(wèn)題，大大提升了管網(wǎng)運行維護水平。在今年降雨量比往年高出30%～40%的情況下，試點(diǎn)項目區域無(wú)明顯積水點(diǎn)。南寧市青秀山森林公園及周邊地塊區域（約1.3平方公里）實(shí)現集中連片，海綿城市的整體效應初步體現。廈門(mén)市經(jīng)歷了臺風(fēng)“彩虹”考驗，試點(diǎn)區域已建成的項目沒(méi)有發(fā)生積水內澇。常德市、西咸新區試點(diǎn)區域在50～60毫米的短歷時(shí)強降雨時(shí)未出現內澇現象。鎮江市、遂寧市試點(diǎn)區域在遭遇100毫米以上的暴雨時(shí)沒(méi)有發(fā)生內澇災害。
水環(huán)境改善方面。白城市生態(tài)新區鶴鳴湖及周邊海綿型園林綠化、廣場(chǎng)、道路等配套工程基本完成，鶴鳴湖成為本區域及周邊最大的海綿體，形成了具有休閑觀(guān)光、親水宜居功能的新區核心景觀(guān)。常德市穿紫河、白馬湖公園、濱湖公園等城區重點(diǎn)水域的水質(zhì)有所好轉，穿紫河水質(zhì)全面穩定達到IV類(lèi)，其他區域水質(zhì)逐步達到Ⅲ類(lèi)，周邊房?jì)r(jià)已從過(guò)去的2000元每平方米提高到近6000元。
創(chuàng )新促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面。白城市針對當地氣候高寒、冬季融雪劑使用普遍、土地鹽堿化程度高等特點(diǎn)，自主研發(fā)了新型抗凍融透水鋪裝材料、可自動(dòng)棄流融雪劑的道路新型生物滯留帶與植草溝，開(kāi)發(fā)設計了可促滲排雨水的“海綿體”結構，創(chuàng )新了產(chǎn)品和相關(guān)技術(shù)。南寧市與泰寧科技公司合作，在南寧建設海綿城市產(chǎn)業(yè)基地，推動(dòng)相關(guān)產(chǎn)品、技術(shù)的產(chǎn)業(yè)化發(fā)展，同時(shí)可吸引相關(guān)人才的就業(yè)和創(chuàng )業(yè)。廈門(mén)市以市城市規劃設計研究院為依托，正在組織成立廈門(mén)市海綿城市工程技術(shù)中心，作為國內外優(yōu)秀專(zhuān)家和人才的引進(jìn)平臺，推動(dòng)海綿城市建設技術(shù)人才隊伍發(fā)展。萍鄉市完善了財稅政策，采取財政補貼、設置專(zhuān)項資金等形式鼓勵城市雨洪綜合利用工程技術(shù)研發(fā)、生產(chǎn)和使用，促進(jìn)“海綿城市”產(chǎn)業(yè)化發(fā)展。武漢市成立了海綿城市建設技術(shù)聯(lián)盟，廣泛引進(jìn)國內外先進(jìn)設計、管理團隊，形成“6+N”的技術(shù)聯(lián)盟，積極開(kāi)展雨水系統的新技術(shù)、新材料、新工藝、新設備的研究。
社會(huì )認可方面。在新區建設方面，白城市生態(tài)新區海綿城市建設項目實(shí)施后，成為海綿城市項目的示范窗口，老舊小區的居民對海綿化改造從不理解、不支持，轉變?yōu)橹鲃?dòng)爭取、積極支持。南寧市五象山莊海綿城市建設項目完成后，生態(tài)效益、環(huán)境效益得到顯著(zhù)體現，成為新的標志性地帶。西咸新區保障房小區建設采用了海綿化綠地景觀(guān)設計，在保證生態(tài)功能的同時(shí)，明顯改善了居住環(huán)境，切實(shí)做到了讓百姓滿(mǎn)意。在老城改造方面，鎮江市江二社區、花山灣五區等項目實(shí)施過(guò)程中，感受到海綿城市實(shí)施前后小區環(huán)境的轉變以及帶來(lái)的好處，老百姓從一開(kāi)始妨礙施工，逐漸轉變?yōu)槔斫?、支持，認知程度大大提高。廈門(mén)市海滄區翔鷺小學(xué)海綿化改造項目實(shí)施后，作為看得見(jiàn)摸得著(zhù)的實(shí)際案例，納入到小學(xué)自然課中，培養了小學(xué)生認識自然、尊重自然、保護自然的觀(guān)念。對上述做法，張全深表認同：“一個(gè)城市如果沒(méi)有市民的參與和支持，海綿城市就不可能真正地建好。”
后續創(chuàng )新推進(jìn)
海綿城市建設試點(diǎn)雖然初見(jiàn)成效，但試點(diǎn)的最終目的，是探索出可復制的成功模式和經(jīng)驗，實(shí)現以點(diǎn)帶面。因此，還必須適時(shí)督察指導試點(diǎn)城市的統籌協(xié)同工作。全程參與試點(diǎn)城市實(shí)地調研的牛璋彬表示：“總體上看，海綿城市建設試點(diǎn)各項工作正在穩步有序推進(jìn)，尤其在健全組織實(shí)施機制、政策文件和標準規范制訂、運作模式探索、吸引社會(huì )資本、拓展投融資渠道等方面，不少創(chuàng )新做法值得肯定。”
在健全組織實(shí)施機制方面。組織形式上，針對現有城市規劃、建設、管理職能條塊分割，不利于海綿城市建設的統籌協(xié)調、整體推進(jìn)的情況，各試點(diǎn)城市均成立了以市委、市政府主要負責人為組長(cháng)、各相關(guān)職能部門(mén)負責人為成員的海綿城市建設領(lǐng)導小組。遂寧市編委批復設立海綿辦，配備了7名專(zhuān)門(mén)人員；廈門(mén)市實(shí)行了市委書(shū)記、市長(cháng)擔任領(lǐng)導小組的“雙組長(cháng)”制；鎮江市從各相關(guān)部門(mén)抽調專(zhuān)職人員并保持基本固定，集中辦公。工作機制上，試點(diǎn)城市普遍實(shí)施了定期例會(huì )、協(xié)調會(huì )等，建立簡(jiǎn)報制度，及時(shí)解決推進(jìn)工作中的問(wèn)題。實(shí)施制度上，池州市出臺了《關(guān)于加快海綿城市建設試點(diǎn)工作的決定》，將海綿城市建設法制化、制度化，市人大、市政協(xié)將海綿城市建設列入重要的監督事項，定期監督檢查落實(shí)情況。貴安新區建立了海綿城市建設項目臺賬管理制度，對每個(gè)海綿城市建設項目建設的進(jìn)度進(jìn)行跟蹤。西咸新區制定了《西咸新區海綿城市建設管理辦法》，明確了各項工作要求和部門(mén)職責。
政策文件和標準規范制訂方面。截至目前，16個(gè)試點(diǎn)城市已出臺海綿城市建設相關(guān)的規劃建設管控、工程技術(shù)導則、資金管理制度、績(jì)效考評等方面的制度文件69項。正在編制的相關(guān)制度文件97項，涉及工程技術(shù)、規劃建設管控制度、投融資、標準和標準圖、政策管理文件5個(gè)方面。
運作模式探索方面。嘉興市對在同一匯水區域有聯(lián)系的道路、綠地、小區、共建項目進(jìn)行了整合。池州市采用PPP模式“廠(chǎng)網(wǎng)一體”打包運作。南寧市擬將竹排沖流域治理項目整合打包，同時(shí)探索將試點(diǎn)區域內學(xué)校、醫院海綿化改造項目進(jìn)行整體運作。重慶市探索出“多種方式并舉、多城建設融合、多重成果共享”的海綿城市PPP建設模式，采取總承包模式，由項目公司負責整個(gè)項目的施工圖設計、投資、建設、運營(yíng)維護和移交的全過(guò)程，實(shí)行合同管理和績(jì)效考評。遂寧市將300多個(gè)試點(diǎn)項目整合成6個(gè)工程包，以工程包為單位，通過(guò)市場(chǎng)化的手段，采取PPP模式引入資金、技術(shù)實(shí)力雄厚的合作單位進(jìn)行總承包。貴安新區將污水處理廠(chǎng)網(wǎng)一體化項目整體打包，并委托專(zhuān)業(yè)咨詢(xún)公司進(jìn)行PPP實(shí)施方案編制、資產(chǎn)評估、財政可承受能力評估等工作。牛璋彬對此表示：“海綿城市建設通過(guò)打包運作，把不同類(lèi)型的項目整合，不僅能有效解決項目數量眾多、實(shí)施主體多、組織難度大的問(wèn)題，還有利于有序高效推進(jìn)試點(diǎn)項目，形成連片效應，有利于考核建設成效、展示示范效果。”
吸引社會(huì )資本方面。池州市與深圳水務(wù)集團合作，負責池州城市管網(wǎng)、污水處理等項目的運作，以排水防澇和污水處理的成效實(shí)行按效付費。南寧市在那考河治理項目中，通過(guò)競爭性談判選擇北京排水集團進(jìn)行合作，項目總投資規模約11.9億元，將污水處理、截污納管、河道治理等統一運作，實(shí)行按效付費。遷安市選擇社會(huì )資本作為海綿城市建設合作伙伴，目前正在進(jìn)行項目建議書(shū)及可行性研究報告的編制單位采購，開(kāi)展PPP項目實(shí)施方案編制、物有所值（VFM）評價(jià)和財政承受能力評估等工作。西咸新區已初步完成海綿城市建設PPP實(shí)施方案和物有所值分析，并與中信產(chǎn)業(yè)基金、北控水務(wù)集團、蘇伊士環(huán)境等20余家社會(huì )資本進(jìn)行了初步對接。鎮江市將海綿城市建設項目分為城市源頭控制項目、黑臭水體整治項目、城市排水防澇項目三大類(lèi)，擬委托鎮江水業(yè)總公司與社會(huì )資本組建項目公司（SPV）運作。
拓展投融資渠道方面。試點(diǎn)城市主要通過(guò)設立基金、吸引信貸支持等方式，為海綿城市建設提供資金支持。遷安市以深圳金磚城市國開(kāi)先導基金公司為依托，設立“遷安市海綿城市建設引導基金”。南寧市與建行、農發(fā)行廣西分行通過(guò)各自渠道聯(lián)合設立南寧海綿城市建設發(fā)展基金。鶴壁市設立了海綿城市配套建設專(zhuān)項資金。常德市已與社會(huì )資本簽訂融資合同70.1億元，與國開(kāi)行、農發(fā)行分別簽訂海綿城市項目融資合作意向260億元、200億元。武漢則采用組建市、區合作項目公司的方式，利用國家對海綿城市建設的支持性政策向銀行爭取長(cháng)期貸款的方式進(jìn)行融資。
雖然試點(diǎn)已初見(jiàn)成效，后續工作正穩步推進(jìn)，但在這次集中摸底調研中，也發(fā)現了一些需要進(jìn)一步探索完善的問(wèn)題，主要表現在技術(shù)力量薄弱、社會(huì )資本參與不足、建設項目小、散、多等方面。牛璋彬對此表示：“接下來(lái)我們將通過(guò)加大技術(shù)支持力度、深入探索運作模式以及強化宣傳引導等方式，全面推動(dòng)海綿城市建設試點(diǎn)工作，爭取盡快形成一批可推廣、可復制的示范項目。”
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