水利部近日公布消息，我國淺層地下水水質(zhì)較差，超八成為不適合人類(lèi)飲用的IV類(lèi)、V類(lèi)水，引發(fā)公眾對水資源安全高度關(guān)注。我國水環(huán)境質(zhì)量到底如何？防治水污染，保障水安全，立法上要作出哪些修改？執法和監督上要作出哪些改變和努力，檢察機關(guān)應該如何積極作為，才能讓法律更“管用”，讓防治更有效？
現實(shí)：水環(huán)境質(zhì)量“不容樂(lè )觀(guān)”
水利部最近公開(kāi)的2016年1月《地下水動(dòng)態(tài)月報》顯示，全國淺層地下水水質(zhì)普遍較差，2015年對分布于松遼平原、黃淮海平原、江漢平原等地的2103眼地下水水井進(jìn)行的監測結果顯示：IV類(lèi)水691個(gè)，占32.9%;V類(lèi)水994個(gè)，占47.3%，兩者合計占比為80.2%。
據悉，IV類(lèi)水已經(jīng)不適合人類(lèi)飲用，V類(lèi)水污染就更加嚴重。這也意味著(zhù)，超八成淺層地下水遭受污染威脅。
消息經(jīng)媒體報道后，引起公眾廣泛關(guān)注。水利部隨后緊急召開(kāi)新聞通氣會(huì )稱(chēng)：超過(guò)80%淺層地下水為IV類(lèi)、V類(lèi)水，并不代表整個(gè)地下水“不適合人類(lèi)飲用”，因為居民地下飲用水源主要是深層地下水，而深層地下水目前總體來(lái)看水質(zhì)良好。盡管飲用水能保證安全，但淺層地下水的狀況仍令人揪心。
其實(shí)不只地下水，兩年前，地表水也因污染問(wèn)題備受關(guān)注——“我國地表水中含有68種抗生素，另有90種非抗生素類(lèi)醫藥成分被檢出……”上述結論是由華東理工大學(xué)、同濟大學(xué)和清華大學(xué)的研究團隊共同完成的，相關(guān)論文刊登在2014年第9期《科學(xué)通報》上。
去年5月至6月，全國人大常委會(huì )組織開(kāi)展了水污染防治法實(shí)施情況檢查。從執法檢查情況看，我國水環(huán)境質(zhì)量不容樂(lè )觀(guān)，2014年，全國地表水國控斷面中劣V類(lèi)水質(zhì)斷面比例9.2%，基本喪失水體使用功能；24.6%的重點(diǎn)湖泊呈富營(yíng)養狀態(tài)，不少流經(jīng)城鎮的河流溝渠黑臭；部分地區地下水污染較重。
立法：應由治為主轉為防為主
今年全國兩會(huì )期間，長(cháng)期致力于環(huán)境資源法研究的全國人大代表、政協(xié)第十二屆全國委員會(huì )社會(huì )和法制委員會(huì )駐會(huì )副主任呂忠梅提交了一份關(guān)于修改水污染防治法的議案。在她看來(lái)，水污染防治法1984年頒布后歷經(jīng)了1996年、2008年兩次修改，都沒(méi)有擺脫“以污染防治為主、以環(huán)保部門(mén)為主、以城市為主”的思路，沒(méi)有把水生態(tài)安全、公眾健康、管理體制、城鄉一體等當前最該解決的問(wèn)題作為修法重點(diǎn)。
她提出，要建立政府、社會(huì )、公眾等多方參與的水環(huán)境治理體系。通過(guò)信息公開(kāi)、公眾參與制度，建立、健全公眾利益表達、利益協(xié)調、利益保護機制，引導多元主體依法行使權利、表達訴求、解決糾紛，在全社會(huì )范圍內形成水污染治理合力。
在接受本報記者采訪(fǎng)時(shí)，呂忠梅強調，水污染防治法修訂一定要貫徹“保障水生態(tài)安全”理念、優(yōu)質(zhì)水體優(yōu)先保護理念。“要由治為主轉為防為主，這一理念必須樹(shù)立起來(lái)，相關(guān)制度安排都要圍繞這一理念設計。”
在具體的制度設計中，她提出了“十個(gè)結合”的立法思路，即推動(dòng)綠色發(fā)展方式、生活方式與應對水污染相結合，風(fēng)險預防與事后治理相結合，流域管理與區域管理相結合，城市與鄉村相結合，水質(zhì)與水量相結合，水污染治理與水生態(tài)保護相結合，政府管理與社會(huì )公眾治理相結合，有形之手與無(wú)形之手相結合，污染者責任與監管者責任相結合，嚴格執法與強化司法相結合。
全國人大常委會(huì )在去年組織開(kāi)展的執法檢查中，也收集到類(lèi)似意見(jiàn)和建議，包括法律修訂的立法思路要明確以改善水環(huán)境質(zhì)量為核心；完善流域水環(huán)境保護目標責任制和考核評價(jià)制度，明確地方政府的環(huán)保責任，強化對地方政府、有關(guān)部門(mén)及其負責人的考核；強化企業(yè)治污主體責任，加大對違法企業(yè)及相關(guān)責任人的懲處力度；明確公民參與水污染防治的權利和義務(wù)。
據悉，全國人大常委會(huì )已將修改水污染防治法列入五年立法規劃。前不久，全國人大環(huán)資委也明確表示，促進(jìn)盡早將水污染防治法修改草案提請全國人大常委會(huì )審議。
監管：水污染問(wèn)責要“問(wèn)”對人
保護水環(huán)境，全社會(huì )都有責任。我國水污染防治法規定，縣級以上人民政府環(huán)境保護主管部門(mén)對水污染防治實(shí)施統一監督管理?？h級以上人民政府水行政、國土資源、衛生、建設、農業(yè)、漁業(yè)等部門(mén)以及重要江河、湖泊的流域水資源保護機構，在各自的職責范圍內，對有關(guān)水污染防治實(shí)施監督管理。任何單位和個(gè)人都有義務(wù)保護水環(huán)境，并有權對污染損害水環(huán)境的行為進(jìn)行檢舉。
談到水污染責任追究，全國人大代表、湖北得偉君尚律師事務(wù)所首席執行合伙人蔡學(xué)恩接受本報記者采訪(fǎng)時(shí)表示，水污染多是人為破壞因素造成的。目前無(wú)法有效制止，既與相關(guān)法律規定不科學(xué)導致違法成本低有關(guān)，又與執法部門(mén)不嚴格執法有關(guān)。因此，他建議檢察機關(guān)積極主動(dòng)作為，對由于行政部門(mén)不作為或者故意疏忽、放縱違法行為的，要嚴格追責。同時(shí)，擴大檢察建議書(shū)的適用范圍，直接發(fā)送到地方行政首長(cháng)，“這比環(huán)保約談機制有效得多。”另外，他強調，在保障水環(huán)境安全中，檢察機關(guān)要用好公益訴訟這把“利劍”。
去年7月，十二屆全國人大常委會(huì )第十五次會(huì )議授權最高人民檢察院在生態(tài)環(huán)境和資源保護、國有資產(chǎn)保護、國有土地使用權出讓、食品藥品安全等領(lǐng)域開(kāi)展提起公益訴訟試點(diǎn)。據悉，截至目前，全國檢察機關(guān)已就水污染問(wèn)題提起多起行政、民事公益訴訟，社會(huì )反響良好。
呂忠梅也表達了類(lèi)似觀(guān)點(diǎn)。她提出，水污染問(wèn)題的頻發(fā)固然與污染者的排污行為直接相關(guān)，但一些政府及其相關(guān)職能部門(mén)的決策失誤、履責不力問(wèn)題，也需要有針對性地予以解決。她建議檢察機關(guān)進(jìn)一步發(fā)揮職能作用，除了依法加大刑事打擊力度，在職務(wù)犯罪查辦和預防方面，要重點(diǎn)發(fā)力。
“亂決策、不作為、監管失職，這些情況是存在的。這里要強調的是，環(huán)保部門(mén)是法律授權的環(huán)境保護監管部門(mén)，其他部門(mén)比如農業(yè)、國土、發(fā)改委等部門(mén)都要承擔保護環(huán)境的責任。水環(huán)境保護、水污染防治不是環(huán)保部門(mén)一家的事，各部門(mén)要按照法律規定各負其責。有權必有責，不要水環(huán)境一出事就只找環(huán)保部門(mén)，地方政府應承擔什么責任、政府各部門(mén)應該承擔什么責任，要分清楚。”她舉例說(shuō)，如果地方政府決策某個(gè)大項目上馬，出了事只讓環(huán)保部門(mén)擔責，這是不公平的。
呂忠梅反復提醒，水污染事件問(wèn)責要問(wèn)對人，這一點(diǎn)非常重要。“否則，會(huì )導致負面效應，達不到法律執行的目標。”
另外，在提起公益訴訟方面，她希望檢察機關(guān)及時(shí)總結經(jīng)驗。“目前檢察機關(guān)把公益訴訟的重點(diǎn)放在環(huán)境資源保護和食藥安全方面，這是對的。但試點(diǎn)過(guò)程中也面臨著(zhù)法律適用、訴訟程序等方面的問(wèn)題，比如，檢察機關(guān)提起公益訴訟的審判模式是否有所不同？行政行為造成的生態(tài)侵害如何認定和追究責任，檢察機關(guān)提起民事公益訴訟和環(huán)保團體提起公益訴訟有什么不同，等等。怎么破解？建議通過(guò)個(gè)案推進(jìn)，把問(wèn)題理清楚，能解決的及時(shí)解決。”
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檢察機關(guān)如何提起公益訴訟
根據最高檢發(fā)布的《檢察機關(guān)提起公益訴訟改革試點(diǎn)方案》的規定，民事公益訴訟的案件范圍為檢察機關(guān)在履行職責中發(fā)現的污染環(huán)境、食品藥品安全領(lǐng)域侵害眾多消費者合法權益等損害社會(huì )公共利益的案件。行政公益訴訟的案件范圍為生態(tài)環(huán)境和資源保護、國有資產(chǎn)保護、國有土地使用權出讓等領(lǐng)域負有監督管理職責的行政機關(guān)違法行使職權或者不作為，造成國家和社會(huì )公共利益受到侵害的案件。重點(diǎn)是對生態(tài)環(huán)境和資源保護領(lǐng)域的案件提起行政公益訴訟。
在民事公益訴訟中，檢察機關(guān)可以向人民法院提出停止侵害、排除妨礙、消除危險、恢復原狀、賠償損失、賠禮道歉的訴訟請求。在行政公益訴訟中，檢察機關(guān)可以向人民法院提出撤銷(xiāo)違法行政行為、在一定期限內履行法定職責、確認行政行為違法或無(wú)效的訴訟請求。
公益訴訟設置了訴前程序。在提起民事公益訴訟之前，檢察機關(guān)應當依法督促或者支持法律規定的機關(guān)或有關(guān)組織提起民事公益訴訟。法律規定的機關(guān)或有關(guān)組織應當在收到督促或者支持起訴意見(jiàn)書(shū)后一個(gè)月內依法辦理，并將辦理情況及時(shí)書(shū)面回復檢察機關(guān)。在提起行政公益訴訟之前，檢察機關(guān)應當先行向相關(guān)行政機關(guān)提出檢察建議，督促其糾正違法行政行為或依法履行職責。行政機關(guān)應當在收到檢察建議書(shū)后一個(gè)月內依法辦理，并將辦理情況及時(shí)書(shū)面回復檢察機關(guān)。
經(jīng)過(guò)訴前程序，法律規定的機關(guān)和有關(guān)組織沒(méi)有提起民事公益訴訟，或者行政機關(guān)拒不糾正違法或不履行法定職責，社會(huì )公共利益仍處于受侵害狀態(tài)的，檢察機關(guān)可以提起民事公益訴訟或行政公益訴訟。
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