一家韓國的環(huán)保企業(yè)，正在試圖解決中國幾十年來(lái)的污泥處置痼疾。
作為污水處理后的殘留產(chǎn)物，污泥的成分和來(lái)源十分復雜，常常含有有毒、有害、難降解的有機物和重金屬等物質(zhì)。在第十一屆全國人大環(huán)資委副主任委員汪紀戎的記憶中，自1983年她開(kāi)始接觸環(huán)保事務(wù)以來(lái)，“城市污泥處理一直都是環(huán)保部門(mén)繞不開(kāi)、避不過(guò)的沉重話(huà)題”。
但《經(jīng)濟》記者在日前召開(kāi)的中韓城市環(huán)境治理技術(shù)與項目合作交流會(huì )上了解到，目前，韓國每天產(chǎn)生的數萬(wàn)噸市政污泥，已經(jīng)不再是令環(huán)境部門(mén)頭疼不已的大麻煩，反而成為了當地發(fā)展可再生能源的重要原料。
我國七成污泥未有效處置
廣義上講，污泥包括污水污泥，即市政污水處理廠(chǎng)處理污水后的殘留產(chǎn)物；工業(yè)污泥，即工業(yè)污水處理后的產(chǎn)物；管道清淤得到的管網(wǎng)污泥和來(lái)自水廠(chǎng)的積水污泥和疏浚河道挖出的河湖底泥。通常情況下，“我們指的是污水污泥，這一類(lèi)最常見(jiàn)，性質(zhì)最接近，產(chǎn)量巨大”，業(yè)內人士、環(huán)保工程師賈川這樣說(shuō)。
他對《經(jīng)濟》記者表示，污泥自身特性讓其具有“兩副面孔”。
一方面，污泥含有大量氮磷鉀等對植物有利的營(yíng)養物質(zhì)。另一方面，污水處理過(guò)程中的很多有毒有害物質(zhì)會(huì )進(jìn)入污泥，導致污泥含水量很高、往往具有強烈刺激性氣味，并且攜帶大量病原菌、寄生蟲(chóng)卵以及汞、鉻等重金屬元素甚至難以降解的有毒有害、致癌物質(zhì)。因此，如果不能經(jīng)過(guò)有效處理，污泥很容易對地下水和土壤造成污染，直接危害環(huán)境安全和公眾健康，“嚴重的還可能引起社會(huì )公眾事件”。
據清華大學(xué)水政策研究中心主任傅濤預測，到2020年，我國污泥年產(chǎn)量將達到6000萬(wàn)噸至9000萬(wàn)噸。污泥處理處置體量巨大，需求強烈。
但是，2015年11月，北京市人大常委會(huì )執法檢查組卻發(fā)現，北京污泥無(wú)害化處理率僅為23%左右，遠低于“2015年直轄市、省會(huì )城市和計劃單列市的污泥無(wú)害化處理處置率達到80%”的目標。
“在實(shí)際運行過(guò)程中，由于污泥的處置成本比較高，大多數污水處理廠(chǎng)都沒(méi)有建設污泥處理裝置，而是通過(guò)簡(jiǎn)單的濃縮脫水（含水率降低到80%以下）之后，運輸到指定地方進(jìn)行堆砌和填埋。這會(huì )造成對地下水和土壤的二次污染。”全國灰霾防治行業(yè)聯(lián)合組織、北京灰霾防治合作交流協(xié)會(huì )副會(huì )長(cháng)兼秘書(shū)長(cháng)李軍洋說(shuō)，他了解到，我國污泥的實(shí)際有效處置率還不到25%。
曾從事環(huán)保工作多年的國務(wù)院國有重點(diǎn)大型企業(yè)監事會(huì )主席趙華林也坦言，污泥處理之所以難達標準，一個(gè)重要原因就是資金不足。“有人計算，想要把污泥處理到合格，每一噸污水的處理成本將上浮0.2元，對很多城市而言都是很大的負擔。”
截至2015年9月底，我國城鎮污水處理能力達到1.62億立方米/日，污泥處理的成本由此可見(jiàn)一斑。
“處理污泥需要大量的投資，所以中國各級政府現在都在研究PPP（即公私合作模式）。但是，要使社會(huì )資金進(jìn)入環(huán)保領(lǐng)域，最關(guān)鍵的一點(diǎn)還是要讓社會(huì )資金得到利潤回報。”趙華林說(shuō)，在中國經(jīng)濟下行壓力較大的背景下，財政水平也相對緊張，“現在，一談到補貼，大家都比較慎重”。
環(huán)保“差錢(qián)”
污泥處理遭遇的籌資困境，正是中國龐大環(huán)保市場(chǎng)的一個(gè)縮影。
“經(jīng)過(guò)我們的粗略測算，到2020年，新能源、環(huán)境修復、污染治理等領(lǐng)域的投資需求將達到22萬(wàn)億元。”中德證券有限責任公司行業(yè)研究員陳鵬告訴《經(jīng)濟》記者。
但是，鑒于環(huán)保產(chǎn)業(yè)的特殊性，其項目前期投資數額巨大，回報周期較長(cháng)，收益率也相對較低，可觀(guān)的市場(chǎng)需求，也意味著(zhù)幾乎同樣巨大的資金缺口。
“過(guò)去一段時(shí)間，投資于環(huán)境治理、節能、清潔能源、清潔交通、綠色建筑等綠色產(chǎn)業(yè)的資金太少，綠色項目的融資也面臨融資難、融資貴的困境。原因就在于，許多綠色項目的盈利不高。”中國人民銀行研究局首席經(jīng)濟學(xué)家、中國金融學(xué)會(huì )綠色金融專(zhuān)業(yè)委員會(huì )主任馬駿說(shuō)。
他指出，未來(lái)每年的綠色投資需求約在2萬(wàn)億至4萬(wàn)億元人民幣之間，而政府財政每年只能拿出3000億元左右投資于綠色產(chǎn)業(yè)。“必須盡快建立我國的綠色金融體系，動(dòng)員和激勵社會(huì )資金投入綠色產(chǎn)業(yè)，這樣才能有效地推動(dòng)我國經(jīng)濟、能源結構的綠色化轉型。”
為了吸引資金進(jìn)入環(huán)保領(lǐng)域，2014年，中國政府開(kāi)始大力推廣PPP。“PPP主要應用于公共基礎設施建設，當然也包括環(huán)境領(lǐng)域。我們能夠感覺(jué)到，各級政府、各類(lèi)企業(yè)，現在都對PPP非常重視，在中央和地方層面都儲備了相當數量的PPP項目。”財政部財政科學(xué)研究所副所長(cháng)蘇明說(shuō)。
他還告訴《經(jīng)濟》記者，盡管儲備數量不小，但截至目前，項目簽約率卻“不是特別理想”，僅在10%左右。
究其原因，蘇明認為，大部分民營(yíng)企業(yè)還處于觀(guān)望階段。“民營(yíng)企業(yè)的一個(gè)普遍擔憂(yōu)是，地方政府領(lǐng)導不斷更換，本屆領(lǐng)導定的項目，下屆的領(lǐng)導會(huì )不會(huì )認？”
PPP專(zhuān)家、清華大學(xué)恒隆房地產(chǎn)研究中心教授王守清也有此感受。他在接受《經(jīng)濟》記者采訪(fǎng)時(shí)表示，盡管中央政府各部委針對PPP模式的推廣和實(shí)施已推出了一系列的規章制度，并取得了一定的效果，但考慮到現行法律制度中仍有部分阻礙PPP推行的制度，如土地招拍掛制度、稅收制度等，而PPP項目周期一般又長(cháng)達10年到30年，“靠三四年一修的短期規章政策文件來(lái)規范，在政府信用不足時(shí)不能給投資者足夠的信心，確實(shí)有必要制訂一部專(zhuān)門(mén)法律”。
針對于此，蘇明表示，財政部正在積極調研、加快推進(jìn)PPP立法的相關(guān)工作，意圖通過(guò)高層次立法，全面規范PPP項目的審批流程、管理程序、政企核心權利義務(wù)、合同框架和風(fēng)險分擔原則、退出機制以及糾紛處理機制等。“我認為，有了法律，民營(yíng)資本的擔憂(yōu)就會(huì )在相當程度上化解，為下一步推廣創(chuàng )造一個(gè)更好的環(huán)境。”蘇明說(shuō)。
來(lái)自韓國的PPP經(jīng)驗
在韓國，不僅污泥能被變廢為寶，經(jīng)過(guò)處理的污水更是能夠達到一級標準，甚至可以滿(mǎn)足其一級保護動(dòng)物水獺的生存要求。
為什么韓國能夠做到這一點(diǎn)？難道是因為他們的環(huán)保資金特別充裕嗎？
韓國大邱環(huán)境公團理事長(cháng)尹瑢文告訴《經(jīng)濟》記者，在韓國，污泥等有機廢棄物的處置也曾經(jīng)十分原始粗陋。“韓國三面是海，國土面積10萬(wàn)平方公里，跟中國的浙江省差不多。但是國土的70%都是山地，所以居住、農業(yè)、工業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)都要在3萬(wàn)平方公里的土地上解決。”為了降低成本，韓國曾經(jīng)將有機廢棄物直接運入海中，最終付出了嚴重的海洋污染和大面積赤潮等環(huán)境代價(jià)。
2006年倫敦協(xié)議生效后，韓國逐漸減少了海洋排污，并結合當地的實(shí)際情況，將干燥燃料化確定為污泥等有機廢棄物處置的主要策略。2012年，有機廢棄物的海洋排污行為被全面禁止，此后，大約70%的污泥被轉化成了發(fā)電燃料。
“污泥脫水是很難的。含水率在95%左右的污泥，看上去就已經(jīng)非常干了。在污泥干化處理領(lǐng)域，我也了解了很多技術(shù)，但不是成本太高就是技術(shù)還不成熟。”趙華林了解到，韓國政府規定，只有含水率在10%以下的污泥，才能被送往電站焚燒發(fā)電。“聽(tīng)了這個(gè)技術(shù)，我認為確實(shí)非常值得借鑒。”
但在尹瑢文看來(lái)，技術(shù)固然重要，更重要的卻是推動(dòng)技術(shù)進(jìn)步和推廣普及的“成功擔保制”。
他告訴《經(jīng)濟》記者，所謂“成功擔保制”，主要面向國家認定的環(huán)境技術(shù)企業(yè)。在這一制度情境下，國家和地方政府允許這些企業(yè)墊資建立使用新技術(shù)的環(huán)保設施，并在項目建成后的一定期限內，對設施的穩定性能進(jìn)行考核，考核過(guò)關(guān)后，政府再支付工程款和協(xié)議約定代價(jià)。
需要注意的是，如果項目沒(méi)有滿(mǎn)足考核指標，承建企業(yè)必須在一年之內對設施進(jìn)行調整并完成指標。如果考核過(guò)關(guān)，則政府正常履約，如果一年內不能完成，施工單位必須負責拆遷并將建設區域恢復原樣。
“首都填埋地干燥燃料化設施”是成功擔保制的第一個(gè)試用案例。2009年，韓國環(huán)保部直屬的首都填埋公社提出了修建市政污泥處理設施（1000噸/日）的計劃。當時(shí)，韓國恩百康斯株式會(huì )社以成功擔保制向韓國環(huán)保部提出墊資修建日處理100噸污泥的驗證工程，并約定：如果驗證工程成功，再增加9條100噸的處理線(xiàn)。很快，驗證工程的穩定性得到證明，恩百康斯也順利得到了日處理1000噸的工程。2012年，這一項目就開(kāi)始了商業(yè)化運行。
“只有對自己的技術(shù)很有信心的公司，才會(huì )利用成功擔保制承攬項目。”尹瑢文分析指出，引入成功擔保制后，地方政府幾乎避免了項目失敗帶來(lái)的種種風(fēng)險，因此能夠有效提高各地利用新技術(shù)解決管轄區內環(huán)境問(wèn)題的積極性，也能夠激勵企業(yè)研發(fā)成本更低、效用更高的技術(shù)，并將其應用于政府項目。
但是，成功擔保制在韓國的施行也并非一帆風(fēng)順。“其實(shí)，成功擔保制是我1996年在韓國環(huán)境部工作時(shí)一手籌備的制度，但在當時(shí)，沒(méi)有一個(gè)企業(yè)——哪怕是全國公認的優(yōu)秀企業(yè)——愿意冒險用成功擔保制為基礎承攬項目。”尹瑢文說(shuō)：“現在，一切都不同了。有的企業(yè)非常自信，它們會(huì )積極利用這個(gè)制度，參與到環(huán)境領(lǐng)域中來(lái)。”
環(huán)?；I資還需補齊政策短板
實(shí)際上，早在2015年9月，韓國恩百康斯就已經(jīng)進(jìn)軍中國，在江蘇宜興建成了首個(gè)中韓污泥干化合資項目。這一項目通過(guò)增資江蘇菲力環(huán)保工程有限公司（菲力股份旗下公司），將韓國行業(yè)領(lǐng)先的污泥干化技術(shù)和裝備輸入中國，并在宜興本地進(jìn)行生產(chǎn)制造。
在菲力股份董事長(cháng)邵中平看來(lái)，如果企業(yè)想借助成功擔保制承攬政府項目，要特別注意3個(gè)問(wèn)題：資金實(shí)力、風(fēng)險控制和技術(shù)可靠性。由于該制度需要企業(yè)先行墊資，項目建設風(fēng)險自擔，所以企業(yè)需要非常小心。“和韓國合作前，我也是做了精細的考察，如今項目運行良好”。
汪紀戎卻對成功擔保制涉及的政策問(wèn)題更加擔憂(yōu)。她表示，中國在環(huán)保領(lǐng)域習慣運用招標方式，想要引進(jìn)韓國模式，或許需要對現行的諸多政策加以調整。
不過(guò)，韓國為了保證成功擔保制切實(shí)有效執行的諸多配套舉措，確實(shí)值得中國加以借鑒和思考。
2012年，韓國政府開(kāi)始對主要發(fā)電公司強制執行了可再生能源供應配額制，要求電網(wǎng)企業(yè)的總發(fā)電量中，可再生能源的發(fā)電量必須達到一定比例。
與此同時(shí)，韓國政府也制定了將一系列有機廢棄物作為發(fā)電燃料的標準和法律依據。“電廠(chǎng)為了完成可再生能源指標，必須購買(mǎi)可再生燃料，有時(shí)還要從國外高價(jià)進(jìn)口生物質(zhì)燃料補充缺口?，F在，韓國對污水、污泥處理設施的認識，已經(jīng)從能源消費設施轉化為可再生能源的生產(chǎn)設施。”尹瑢文介紹說(shuō)，韓國地方政府計劃申請建設或改造污泥干燥燃料化設施，中央政府還會(huì )按照預算的一定比例給予資金支持。
中國環(huán)境科學(xué)學(xué)會(huì )理事長(cháng)、國家環(huán)境保護部原副部長(cháng)王玉慶則告訴《經(jīng)濟》記者：“僅在污水處理領(lǐng)域，我國大部分城市的污水處理收費，都沒(méi)有達到可以完全處置污泥和污水的水平。”他建議，我國要注意完善環(huán)保領(lǐng)域的價(jià)格和收費機制。
另外，由于PPP項目普遍具有投資大、期限長(cháng)、涉及面廣、風(fēng)險多、合同復雜、談判耗時(shí)耗力、前期費用高等特點(diǎn)，若所實(shí)施的PPP項目缺乏物有所值和財政承受力評估等方面的論證支撐，就很可能會(huì )因談判、合同管理、監管等方面成本的增加而使效率降低。
為此，王守清建議，應當明確和細化物有所值的具體標準。
“一個(gè)項目是否適用PPP模式，很大程度上決定于項目本身的性質(zhì)。”王守清舉例稱(chēng)，如技術(shù)的復雜性、收費的難易程度、生產(chǎn)或消費設施的規模、產(chǎn)品/服務(wù)產(chǎn)出要求的可明確界定性、政府的長(cháng)期財政承受力（如果需要政府支付或補貼）、效率和服務(wù)水平的提高程度等因素。PPP模式的選擇還應充分考慮項目本身的特性和項目實(shí)施的內外部環(huán)境。
綜合國內外實(shí)踐，儲量已探明的自然資源開(kāi)發(fā)、獨立式可經(jīng)營(yíng)性基礎設施（如公路、橋梁、隧道、軌道交通、機場(chǎng)、港口）等最適合應用PPP模式，其次是燃氣、供水、供熱、污水和垃圾處理等市政公用事業(yè)類(lèi)項目，再次為學(xué)校、醫院、養老院、監獄等社會(huì )事業(yè)項目，最后是城鎮化、產(chǎn)業(yè)新城等多類(lèi)項目集合的項目。反之，與國家安全密切相關(guān)（如國防和外交）或萬(wàn)一失敗則后果嚴重（如核電站）或社會(huì )影響大（如公交汽車(chē)）的項目，或對項目的范圍（如智慧城市）、產(chǎn)出和服務(wù)的質(zhì)量要求難以清晰界定（如軟件系統）或難以收費（如綜合管廊、流域治理）的項目，一般都比較難或甚至不適合采用PPP模式。
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