建立和完善生態(tài)補償機制是生態(tài)文明制度建設的重要內容之一。近日，中央深改組審議通過(guò)了《關(guān)于健全生態(tài)保護補償機制的意見(jiàn)》，目的是保護好綠水青山，讓受益者付費、保護者得到合理補償，促進(jìn)保護者和受益者良性互動(dòng)，調動(dòng)全社會(huì )保護生態(tài)環(huán)境的積極性。目前，隨著(zhù)國家長(cháng)江經(jīng)濟帶等流域經(jīng)濟戰略的實(shí)施，探索和完善流域生態(tài)補償機制刻不容緩。
一是明確界定流域生態(tài)補償的主體與客體。
流域生態(tài)補償的主體是指有補償權利能力和行為能力，負有流域生態(tài)環(huán)境和自然資源保護職責或義務(wù)，且依照相關(guān)規定或合同約定，應當向上游提供生態(tài)補償費用、技術(shù)、物資甚至勞動(dòng)服務(wù)的政府機構、社會(huì )組織和個(gè)人，包括流域下游政府或外國政府、社會(huì )組織、企業(yè)甚至個(gè)人。
流域生態(tài)補償的客體是指為特定社會(huì )經(jīng)濟系統提供生態(tài)服務(wù)功能，或生態(tài)現狀受到人類(lèi)活動(dòng)影響和損害的流域生態(tài)系統，包括向社會(huì )提供生態(tài)服務(wù)、提供生態(tài)產(chǎn)品、從事生態(tài)環(huán)境建設、使用綠色環(huán)保技術(shù)或者因生活地、工作地或財產(chǎn)位于特定流域生態(tài)功能區或經(jīng)濟開(kāi)發(fā)區域而使正常的生活、工作條件或者財產(chǎn)利用、經(jīng)濟發(fā)展受到不利影響，依照相關(guān)規定或合同約定應當得到物質(zhì)、技術(shù)、資金補償或稅收優(yōu)惠等的流域上游政府、社會(huì )組織、地區或個(gè)人。
二是準確核算流域生態(tài)補償的標準。
目前，流域補償標準很難達成一致。具體來(lái)說(shuō)，流域補償標準的確定不外乎有以下兩種類(lèi)型。
一種是基于上游供給成本核定流域生態(tài)補償標準。上游供給成本即生態(tài)建設和保護成本，包括直接投入成本和機會(huì )成本。直接成本指上游地區為保護、維持或者恢復生態(tài)環(huán)境而投入的成本，是實(shí)際發(fā)生的支出和費用。機會(huì )成本指因選擇某一決策而放棄另一決策所喪失的利益，我們把放棄的其他方案中最大經(jīng)濟效益稱(chēng)作此資源選擇方案的機會(huì )成本。從理論上講，直接投入與機會(huì )成本之和應該是生態(tài)補償的最低標準。低于這個(gè)下限，生態(tài)補償理論上將達不到激勵生態(tài)保護行為的目的。
另一種是基于生態(tài)服務(wù)價(jià)值核定流域生態(tài)補償標準。流域生態(tài)系統價(jià)值轉移補償額度可以從以下3方面考慮：生態(tài)系統價(jià)值轉移的最低額度，即水源區內水源涵養林提供的核心生態(tài)系統服務(wù)（涵養水源）轉移的價(jià)值；生態(tài)系統價(jià)值轉移的基礎額度，即水源區內水源涵養林提供的所有生態(tài)系統服務(wù)（涵養水源、水土保持、防洪蓄洪、凈化水質(zhì)等）轉移的價(jià)值；生態(tài)系統價(jià)值轉移的全額額度，即源區內所有生態(tài)系統提供的生態(tài)系統服務(wù)轉移的總價(jià)值，包括水源涵養林、其他
林木、農田等。生態(tài)系統服務(wù)功能主要考慮大氣調節、水源涵養、土壤的形成與保護等。
三是建立流域生態(tài)補償組織協(xié)調機制。
由發(fā)改、財政、水利與環(huán)保等相關(guān)部門(mén)共同組建流域生態(tài)補償管理與協(xié)調中心。研究制定實(shí)施流域生態(tài)補償的方針、政策和具體措施；協(xié)調水利、財稅等相關(guān)部門(mén)的利益關(guān)系；制定從受益部門(mén)征收生態(tài)補償費或稅的具體政策與規定；執行國家生態(tài)補償的相關(guān)政策與決策；申請中央公共財政的環(huán)保專(zhuān)項或生態(tài)補償專(zhuān)項資金；制定公共財政轉移支付為生態(tài)補償資金的具體政策與措施；制定生態(tài)補償資金使用與監督政策；制定生態(tài)補償項目的申請與審批規章；制定生態(tài)補償資金使用效果的評估規范；協(xié)調解決流域生態(tài)補償的爭議與糾紛問(wèn)題；協(xié)調涉及跨界流域生態(tài)補償工作。
四是探索流域生態(tài)補償額度核算機制。
流域生態(tài)補償核算機制包括完善的生態(tài)補償核算制度、明確的生態(tài)補償核算執行部門(mén)、完善的生態(tài)資源核算價(jià)格政策及科學(xué)的生態(tài)價(jià)值與生態(tài)補償標準核算方法體系。探索生態(tài)補償核算機制，需要建立包含生態(tài)補償核算細目的綠色GDP、林業(yè)、水利和國民經(jīng)濟發(fā)展等統計申報體系，建立科學(xué)的生態(tài)補償核算與執行制度。同時(shí)，要明確流域生態(tài)補償核算執行部門(mén)，按照現行的政府職能機構和結構，由財稅職能部門(mén)會(huì )同各級統計、審計職能部門(mén)協(xié)調實(shí)施生態(tài)補償的統計與核算工作，由財稅部門(mén)負責征收、分配和使用生態(tài)補償資金。
五是探索流域生態(tài)補償資金配置使用機制。
為使流域生態(tài)補償資金能夠有效或高效使用，使其既能對受影響的個(gè)人進(jìn)行公平、合理的補償，又能通過(guò)補償資金的資本化經(jīng)營(yíng)來(lái)帶動(dòng)地方經(jīng)濟發(fā)展，并在這一運作過(guò)程中實(shí)現生態(tài)補償資金的增值管理與使用，建議將流域生態(tài)補償資金安排為輸血型與造血型兩種使用模式。輸血型資金主要指公益性生態(tài)保護項目的支持資金，如對農村生活污染進(jìn)行濕地處理、農村沼氣利用工程、保護區生態(tài)系統的正常維護等項目；造血型資金則主要是對非公益性且具有增值效應的生態(tài)產(chǎn)業(yè)項目給予資金支持，如鼓勵支持生態(tài)工業(yè)、生態(tài)農業(yè)和生態(tài)旅游業(yè)，及現有企業(yè)進(jìn)行的循環(huán)經(jīng)濟或清潔生產(chǎn)技術(shù)改造項目，以實(shí)現源頭區生態(tài)補償資金的自我增值、自我循環(huán)，逐步實(shí)現本流域生態(tài)補償資金內涵式擴大的目標。
六是探索流域生態(tài)補償資金的激勵與賠償機制。
激勵機制，即對在生態(tài)建設與維護中做出明顯貢獻的政府、部門(mén)、企業(yè)及個(gè)人給予生態(tài)補償獎勵。獎勵的措施包括：對個(gè)人發(fā)展生態(tài)產(chǎn)業(yè)、營(yíng)造具有水土保持優(yōu)勢的森林系統，給予一倍以上生態(tài)產(chǎn)出效益的生態(tài)獎勵資金，或給予支持生態(tài)產(chǎn)業(yè)項目發(fā)展的資金，推動(dòng)個(gè)人生態(tài)建設的示范與普及；對企業(yè)發(fā)展生態(tài)產(chǎn)業(yè)、開(kāi)發(fā)生產(chǎn)環(huán)保產(chǎn)品和節能減排產(chǎn)品、實(shí)施循環(huán)經(jīng)濟項目，給予產(chǎn)品稅收優(yōu)惠或免去所得稅，或給予其產(chǎn)生環(huán)境效益10%~50%的獎勵，或給予優(yōu)先貸款與優(yōu)惠貸款支持。
賠償機制，即對污染、破壞環(huán)境的部門(mén)、企業(yè)及個(gè)人實(shí)施嚴厲處罰。具體處罰措施包括：對個(gè)人經(jīng)營(yíng)的環(huán)境效益較差的經(jīng)濟林、個(gè)人發(fā)展的污染環(huán)境項目，給予一定比例減扣或全額扣繳生態(tài)補償資金的處罰，實(shí)現生態(tài)補償的公平性；對企業(yè)生產(chǎn)有害環(huán)境產(chǎn)品的行為，應征收占總銷(xiāo)售額一定比例的生態(tài)補償費；對于污染與破壞環(huán)境的企業(yè)，給予污染治理成本3~5倍的罰金；對于相關(guān)職能部門(mén)，給予干部限制提拔、或不提拔的處罰，并將用于政府部門(mén)的生態(tài)補償激勵資金扣除或轉變?yōu)樵煅晚椖康闹С仲Y金。對于項目承擔單位，如果撥付的補償專(zhuān)項資金使用出現違規現象，財政部門(mén)應停止撥付或者收回資金，并視情節輕重給予一定罰款，同時(shí)追究有關(guān)單位和人員的責任。
七是探索流域生態(tài)補償資金運作監督機制。
為保證流域生態(tài)補償資金安全、高效率運行，防止生態(tài)補償資金出現因“尋租”、腐敗或改變用途等導致的資金運作低效率、無(wú)效率問(wèn)題，有必要研究建立生態(tài)補償資金監督機制。一要建立生態(tài)補償資金監督委員會(huì )。生態(tài)補償資金監督委員會(huì )是保障對流域生態(tài)補償資金有效運作行使監督功能的職能部門(mén)，其基本組成部門(mén)至少應包括省環(huán)保、財稅、審計等部門(mén)。二要建立與完善流域生態(tài)補償監督機制，內容至少應包括建立與完善生態(tài)補償費征收監督機制、生態(tài)補償資金使用監督機制，實(shí)施生態(tài)補償信息公開(kāi)制度，實(shí)施生態(tài)補償項目公開(kāi)申請與公平評審機制、生態(tài)補償資金運作效益評估制度、生態(tài)補償受益區年度生態(tài)補償資金實(shí)施與運作報告制度。三要建立公眾參與監督制度。將流域生態(tài)補償資金監督委員會(huì )建成社會(huì )公眾參與監督的民主化平臺，吸收、邀請利益相關(guān)者共同參與到生態(tài)補償資金運作的監督程序之中。
八是落實(shí)流域生態(tài)補償制度保障機制。
健全流域生態(tài)補償資金使用、審計與監督管理制度。對流域生態(tài)補償資金的補助范圍、標準和對象，資金申撥、使用和核算，監督、檢查和檔案管理等內容作出明確規定。設立流域生態(tài)補償資金專(zhuān)項賬戶(hù)，將中央公共財政和地方財政支付的生態(tài)補償資金，以及通過(guò)開(kāi)征水電生態(tài)附加費、水費生態(tài)附加費、旅游風(fēng)景區生態(tài)附加費所籌措的生態(tài)補償專(zhuān)項資金，列入公共財政生態(tài)補償基金專(zhuān)戶(hù)進(jìn)行管理。建立以財政、審計與環(huán)保主管機關(guān)為核心的流域生態(tài)補償資金使用、監督與審計體系，組織各級政府每年年中、年末兩次對生態(tài)補償基金進(jìn)行檢查。
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