根據水十條計劃，城市黑臭水體整治工作已箭在弦上，如何引入PPP模式治理黑臭水體，成為各級政府關(guān)注話(huà)題。2016年3月10日，南寧市召開(kāi)黑臭水體專(zhuān)家座談會(huì )，濟邦咨詢(xún)公司張燎董事長(cháng)受邀出席發(fā)表主題演講，本文是根據會(huì )上發(fā)言整理而成，與諸位共享。
“蒹葭蒼蒼，白露為霜；所謂伊人，在水一方。”是古人描繪人與自然和諧共處美好場(chǎng)景的一句優(yōu)美詩(shī)詞。但如今國內的河流早已受到不同程度的嚴重污染，伊人也消逝不見(jiàn)。最新統計數據顯示，在全國295座地級及以上城市中，除了77座城市沒(méi)有發(fā)現黑臭水體外，其余218座城市共排查出黑臭水體1861個(gè)，形勢十分嚴峻。為了能夠喚得伊人回，黑臭水體治理，刻不容緩！
根據“水十條”對城市黑臭水體整治工作提出的明確目標，除了已完成的2015年年底前黑臭水體排查任務(wù)外，要求于2017年年底前，直轄市、省會(huì )城市、計劃單列市建成區基本消除黑臭水體。為實(shí)現這個(gè)目標，環(huán)境服務(wù)商和咨詢(xún)公司將起到很大的作用。打個(gè)比方，政府業(yè)主身體有恙不適（黑臭水頻發(fā)），各地名醫（環(huán)境服務(wù)商）聞風(fēng)而至，有推薦講求中醫自然調養的（生態(tài)修復技術(shù)），有建議口服頭孢抗生治療的（加菌種生化技術(shù)），還有主張直接上透析的（磁分離技術(shù)），而我們（PPP咨詢(xún)公司）是做什么的呢？幫病家分析比選治療方案的，不但要看各種醫術(shù)對癥治療效果，還幫他考慮治療總費用，不是看你名醫用了多少錢(qián)的藥，或許最后是推薦一套綜合治療方案，而是看你有沒(méi)有達到約定的治療效果（績(jì)效達標否）。
引入社會(huì )資本參與基礎設施和公共服務(wù)的PPP（政府與社會(huì )資本合作）模式，是十八屆三中全會(huì )決議上確立的改革政策之一，也是提升國家治理現代化水平的重要舉措。應用PPP模式治理黑臭水體，難點(diǎn)在于如何實(shí)現按效付費。本文結合南寧那考河水環(huán)境治理案例，從四個(gè)方面分析了黑臭水體PPP項目的按效付費及其實(shí)現方式。
一、PPP模式
PPP這兩年站在風(fēng)口：中央政府竭力推廣PPP模式，各地政府也紛紛上馬PPP項目。在增加基礎設施等公共產(chǎn)品的供給數量的同時(shí)，PPP也促進(jìn)供給的效率提升，尤其是設計良好的PPP項目，有可能改善政府在公共服務(wù)領(lǐng)域的治理方式，革除舊病沉疴。例如環(huán)境污染治理，過(guò)去重投資、輕管理，更遑論對治理效果的追責，所以屢屢出現巨額投資和工程建設項目，但治污效果差強人意的事情。
PPP項目首先將包含設計、投融資、建設、運營(yíng)的全生命期管理責任交給社會(huì )資本，形成全生命期管理的激勵約束機制。這就比之前社會(huì )資本只負責設計、施工，而政府承擔其他責任的碎片化管理方式更能實(shí)現資源的最大化利用。其次，項目的市場(chǎng)風(fēng)險、建設風(fēng)險、運營(yíng)風(fēng)險、金融風(fēng)險等在政府、社會(huì )資本各方合理分擔。最后，PPP項目產(chǎn)出強調服務(wù)（譬如黑臭水體治理的環(huán)境效果）而非工程建設投資，并且政府按（產(chǎn)出績(jì)）效付費，這也在最大程度上激勵了社會(huì )資本提高效率的同時(shí)保證項目質(zhì)量。
規范的PPP項目運作流程相對完整，一個(gè)PPP項目從發(fā)起到最終移交政府，分為五個(gè)階段：項目識別篩選、準備、采購、執行和移交。黑臭水體治理項目如果應用PPP模式，選擇合作的社會(huì )資本主要涉及識別、準備、采購前三個(gè)階段工作。其中，準備階段的《PPP項目實(shí)施方案》編制顯得尤為重要。它相當于一個(gè)投資項目的商業(yè)計劃書(shū)，包含投融資結構、合同結構、風(fēng)險分擔方案、回報付費機制、主要邊界條件及財務(wù)測算等。PPP項目在正式進(jìn)入采購程序之前，就可以通過(guò)實(shí)施方案的設計，進(jìn)行“圖上作業(yè)”，包括借此與市場(chǎng)進(jìn)行初步溝通和對話(huà)。我們知道，PPP項目的付費機制有三種，即使用者付費、政府付費和可行性缺口補貼，另外如果精心規劃，回報付費機制還可以與項目開(kāi)發(fā)的外部效益結合起來(lái)設計。譬如，環(huán)境治理項目，可以與項目周邊受影響的土地開(kāi)發(fā)結合，形成所謂“環(huán)境導向的城市開(kāi)發(fā)”（EOD）的回報機制。倘若治理任務(wù)時(shí)間緊，項目周邊沿線(xiàn)的可開(kāi)發(fā)利用土地資源少，黑臭水體治理PPP項目選擇政府按效付費的方式居多。
二、黑臭水體治理難點(diǎn)
黑臭水體在中國分布范圍廣，治理效果不佳的原因多種多樣，歸納起來(lái)我認為有如下四大難點(diǎn)。
難點(diǎn)一，黑臭水體的污染源控制難度大，政府與治理單位之間的治理責任劃分不清晰。黑臭水體的形成原因非常復雜，既有外源污染，也有內源污染；既有相對好控制的市政和工業(yè)的點(diǎn)源污染，也有難以管控的農村面源污染；既有歷史形成的污染存量治理，又有新污染物的控制。如果應用PPP模式來(lái)治理黑臭水體，則合作雙方勢必要求劃分清楚項目物理邊界、責任邊界和權利邊界，容易在水污染源頭管控和責任邊界劃分時(shí)遇到障礙。
難點(diǎn)二，治理黑臭水體的工藝路線(xiàn)種類(lèi)雖多，但在國內大規模實(shí)踐的經(jīng)驗少，技術(shù)風(fēng)險大?，F在中國水污染情況比較嚴重，像前些年的污水處理一樣，中國幾乎成了全世界各種黑臭水體治理工藝技術(shù)的實(shí)彈練兵場(chǎng)。過(guò)去治理黑臭水體多是在小湖小塘小溝小渠的小水體尺度進(jìn)行，但如果將這些工藝技術(shù)放到高人口密度、高污染負荷的復雜城市尺度來(lái)實(shí)施，有些技術(shù)的治理效果是否穩定可靠，存在較大技術(shù)風(fēng)險。
難點(diǎn)三，黑臭水體治理的產(chǎn)出績(jì)效指標難設定，績(jì)效考核難以進(jìn)行。黑臭水體PPP項目的產(chǎn)出物是什么，自然是環(huán)境污染治理效果?？墒?，如何準確全面地衡量環(huán)境治理項目的效果，就需要識別和設計若干績(jì)效考核指標?？紤]到建設成本、運營(yíng)成本和融資成本及風(fēng)險溢價(jià)等全周期完全成本與績(jì)效指標的非線(xiàn)性關(guān)系，這也對績(jì)效認定、指標選擇增加了很大難度。
難點(diǎn)四，國內目前具備整合設計、建設、融投資和運營(yíng)能力的環(huán)境治理運營(yíng)商較少，造成黑臭水體治理的市場(chǎng)發(fā)育緩慢，能夠參與黑臭水體治理的合格運營(yíng)商數量有限。政府可選擇面不大，在PPP采購社會(huì )資本時(shí)容易出現流標或非理性報價(jià)現象。
三、績(jì)效指標
前面我們談到黑臭水體治理的考核指標難以確定，但就沒(méi)有合適的考核指標么？當然不是，咨詢(xún)公司和技術(shù)顧問(wèn)在大量的PPP運作實(shí)踐中摸索出了一套指定績(jì)效指標的方法：首先，我們要確定一個(gè)技術(shù)導則來(lái)明確每個(gè)項目的“績(jì)效考核指標集”，并采用考核結果與付費“掛鉤”的方式激勵社會(huì )資本方提高處理質(zhì)量。其次，績(jì)效指標對應著(zhù)資本性投入（工程投資）+運營(yíng)維護（運營(yíng)成本）+工程技術(shù)解決方案的最終產(chǎn)出：環(huán)境治理效果。因此，選定準確全面的績(jì)效指標非常關(guān)鍵！必須意識到，考核一座城市的黑臭水體治理總體效果的績(jì)效指標，肯定不同于考核一個(gè)單體黑臭水治理PPP項目的績(jì)效指標。簡(jiǎn)單抄抄監管部門(mén)發(fā)布的城市治理績(jì)效考核指標對項目層面肯定無(wú)濟于事。此外，績(jì)效指標越多越好嗎？當然不，過(guò)多的指標可能帶來(lái)高昂的履約監管成本。最后，績(jì)效指標的設定應該是技術(shù)、工程、投融資、運營(yíng)、財稅等多專(zhuān)業(yè)人員的聯(lián)合攻關(guān)成果。想當然地認為，績(jì)效指標是工程技術(shù)人員就能設計的，是貽害無(wú)窮的事。
確定好具體項目的考核指標后，我們推薦政府采用“按效付費”的模式，這就要求政府方建立績(jì)效監測方法和組建監管力量來(lái)監督測量項目產(chǎn)出績(jì)效并決定付費方法和金額，體現與治理效果的“強關(guān)聯(lián)”。而付費應該反映社會(huì )資本使用一種通行的先進(jìn)適用型治理工藝的全部投入成本、運營(yíng)費用及合理利潤，但是與項目公司的實(shí)際成本“弱關(guān)聯(lián)”。此外，針對長(cháng)達十數年的項目合作期內外源污染及政府規劃的可能變化，PPP實(shí)施機構及其顧問(wèn)公司應該設計一種彈性的協(xié)商機制，能夠容納風(fēng)險分擔的變化、考核標準變動(dòng)及付費方式調整，如此才能最大程度提高項目質(zhì)量。
四、那考河治理PPP案例
我們通過(guò)一個(gè)具體的PPP案例——南寧那考河水環(huán)境治理項目來(lái)介紹按效付費方法的應用。
南寧市政府有意打造“中國水城”，加大市區黑臭水體治理，在國家財政部、住建部等部委力推PPP模式的大背景結合下，南寧那考河水環(huán)境治理PPP項目被提上議程。整個(gè)那考河項目包括河道整治、截污、生態(tài)、沿岸景觀(guān)、污水處理廠(chǎng)、海綿城市示范工程和信息監控工程等七項工程。目標為改善水體水質(zhì)，打造生動(dòng)、多樣的濕地景觀(guān)，實(shí)現“水暢、水清、岸綠、景美”的環(huán)境并修復河道生態(tài)系統健康和可持續發(fā)展。
那考河項目的估算投資額10.01億元（后實(shí)際調整為11.9億），項目公司注冊資本金為總投資額的20%（實(shí)為2億元），其余為負債融資，由項目公司中的社會(huì )資本負責具體落實(shí)。此項目的投融資結構并不復雜：由南寧市財政局向南寧市內河管理處撥付財政資金，當地政府的建寧水務(wù)集團與中選的北京排水集團通過(guò)股權出資（北排所持股權比例為90%，建寧水務(wù)所持股權比例為10%）成立項目公司，項目公司與南寧市內河管理處簽訂PPP合同（資產(chǎn)歸政府方所有）并提供服務(wù)，后者向項目公司支付流域治理服務(wù)費，而金融機構則向項目公司提供債務(wù)融資。
那考河項目的合同結構（詳見(jiàn)圖1）相對復雜，其中核心的PPP項目協(xié)議對合作目標、合作基本原則、運作架構、合作范圍和內容、績(jì)效指標、檢測方法以及雙方的基本權利義務(wù)等做出了具體約定。項目協(xié)議很好地反映了從工程、技術(shù)、建設投資、運營(yíng)到最終體現出治理效果的全過(guò)程環(huán)境服務(wù)整合。該項目采用財政部最新發(fā)布的競爭性磋商程序選擇社會(huì )資本，相比招標投標程序，競爭性磋商在公開(kāi)競爭的前提下具有更大的靈活性。
圖1 那考河PPP項目合同結構
那考河項目采取按效付費的方式，需要設立績(jì)效考核指標并對水質(zhì)水量進(jìn)行監測。實(shí)際的監測斷面體系如圖2。
監測點(diǎn)1：位于工程區入境斷面。當入境斷面水質(zhì)劣于《污水排入城鎮下水道水質(zhì)標準（CJ_343-2010）》B等級標準時(shí)適用免責條款。監測點(diǎn)2、3：分別位于上、下游兩處污水處理廠(chǎng)尾水排放口。污水處理廠(chǎng)尾水水質(zhì)不達標時(shí)適用罰款條款。
圖2 那考河監測點(diǎn)及監控斷面分布圖
項目的PPP交易顧問(wèn)和技術(shù)顧問(wèn)共同協(xié)作下，在項目協(xié)議及其附件中制訂了包括水質(zhì)、水量、防洪標準三大類(lèi)績(jì)效指標，針對各項運營(yíng)維護工作和監控斷面，共設置了103項考核指標，確保公正有效。按項目協(xié)議約定，采用“按效付費”的付費模式，政府每季度按當期績(jì)效考核結果向項目公司支付一次流域治理服務(wù)費，若部分指標未能完全達標，應依據項目協(xié)議約定扣款。
那考河項目在南寧市有關(guān)領(lǐng)導、政府相關(guān)部門(mén)的高度重視下，前期工作較為充分，后來(lái)又委聘專(zhuān)業(yè)的第三方PPP咨詢(xún)機構和技術(shù)顧問(wèn)，大膽創(chuàng )新，取得了非常好的效果，成為國內黑臭河道治理、海綿城市建設PPP項目的經(jīng)典案例。
作者系濟邦咨詢(xún)公司董事長(cháng)
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