《水污染防治法》是生態(tài)文明制度體系的重要組成部分，是加快生態(tài)文明制度建設的重要著(zhù)力點(diǎn)之一。為從制度上更有效地應對水污染防治的新任務(wù)、新要求，《水污染防治法》的修改已列入十二屆全國人大常委會(huì )五年立法規劃。前不久，全國人大環(huán)資委也明確表示，將促進(jìn)盡早將水污染防治法修改草案提請全國人大常委會(huì )審議。如何修改水污染防治法也是近幾年全國“兩會(huì )”期間，人大代表、政協(xié)委員們關(guān)注的重要議題之一。2016年全國“兩會(huì )”前夕，記者就此問(wèn)題采訪(fǎng)了全國人大代表呂忠梅。
為什么強調要明確修法的基本目標？
修法的目標定位是修改后全部法律條文價(jià)值目標的體現。如果沒(méi)有明確的目標做指引，那么修法活動(dòng)將是盲目的、任意的
中國環(huán)境報：在您看來(lái)，新形勢下，水污染防治法的修改應當明確什么樣的目標定位？
呂忠梅：需要把握好三點(diǎn)。
1. 是全面修訂而不是簡(jiǎn)單修改
《水污染防治法》1984年頒布后歷經(jīng)了1996年、2008年兩次修改，但都沒(méi)有擺脫“以污染防治為主、以環(huán)保部門(mén)為主、以城市為主”的思路；沒(méi)有把水生態(tài)安全、公眾健康、管理體制、城鄉一體等當前最該解決的問(wèn)題作為修法的重點(diǎn)。
黨的十八大以來(lái)，中央提出了關(guān)于生態(tài)文明建設的新思想、新舉措，為包括《水污染防治法》在內的相關(guān)法律立改廢釋提供了新的重要指引。因此，應當充分利用這次寶貴的修法機會(huì )，適應生態(tài)文明建設的新形勢、新要求，系統、深入地分析現行《水污染防治法》存在的不足與問(wèn)題，對其進(jìn)行全面修訂。
2. 立法目標應體現時(shí)代要求
現行《水污染防治法》第一條規定的立法宗旨為“防治水污染、保障飲用水安全”，現在看來(lái)，這個(gè)定位太窄，不能很好適應國家水安全戰略的需求。
習近平總書(shū)記在中央國家安全委員會(huì )第一次會(huì )議上提出“總體國家安全觀(guān)”，“生態(tài)安全”已經(jīng)成為國家安全體系的重要內容之一?！吨泄仓醒腙P(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會(huì )發(fā)展第十三個(gè)五年規劃的建議》也明確提出“以提高環(huán)境質(zhì)量為核心”的環(huán)境治理新目標。
水是生命之源、經(jīng)濟之源、社會(huì )之源、文化之源，是一個(gè)國家資源中的戰略之源，因此，水安全不僅是生態(tài)安全的重要環(huán)節，也是國家安全不可缺少的內容，我們要從這樣的高度來(lái)確定《水污染防治法》的立法宗旨，將其提升為“提高水環(huán)境質(zhì)量、保障水生態(tài)安全”，為綠色發(fā)展和國家安全作出應有貢獻。
3. 修法應貫徹新環(huán)保法的理念和制度
2015年1月1日實(shí)施的新環(huán)保法對如何處理環(huán)境與發(fā)展關(guān)系、國家的環(huán)境保護基本職能等根本性、綜合性問(wèn)題做出了原則性規定，是我國環(huán)境保護領(lǐng)域的基礎性法律。其所建立的基于環(huán)境承載能力的綠色發(fā)展模式和多元共治的現代環(huán)境治理體系，所確立的“環(huán)境保護優(yōu)先”原則和保障公眾健康的整體主義價(jià)值理念，以及設定的相關(guān)體制機制為環(huán)境保護領(lǐng)域單行法修訂提供了依據。
《水污染防治法》的修訂應充分貫徹新環(huán)保法的理念和基本制度，將其在水污染防治領(lǐng)域深化、細化。同時(shí)，由于新環(huán)保法提供的司法資源不足，《水污染防治法》在修訂時(shí)可以在這方面進(jìn)一步完善。
實(shí)現上述修法目標應當遵循什么指導思想？
十八大以來(lái)，在“五位一體”總體布局的戰略高度上，我國更加重視生態(tài)文明建設。十三五規劃更明確提出了綠色發(fā)展理念，在此背景下，修法應當體現時(shí)代特色和社會(huì )經(jīng)濟發(fā)展需求
中國環(huán)境報：您認為在中央對生態(tài)文明體制改革已作出頂層設計的背景下，水污染防治法的修訂應當遵循什么思路？
呂忠梅：當前，水污染防治法的修訂應當適應全面深化改革和經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展的需要，做到十個(gè)結合。
1. 推動(dòng)綠色發(fā)展方式、生活方式與應對水污染相結合
單純、被動(dòng)地應對水污染而不調整涉水產(chǎn)業(yè)結構、不改變人們的生活習慣，是無(wú)法從根本上解決水污染問(wèn)題的?！端廴痉乐畏ā返男抻喰枰ㄟ^(guò)科學(xué)評價(jià)、制定并實(shí)施規劃、區劃及相關(guān)經(jīng)濟技術(shù)政策，推進(jìn)清潔生產(chǎn)，加強對重點(diǎn)區域、重點(diǎn)行業(yè)、重點(diǎn)企業(yè)的監控等制度設計，加快涉水產(chǎn)業(yè)轉型升級，推動(dòng)建立基于水環(huán)境承載能力的綠色發(fā)展模式，引導全社會(huì )形成保護水環(huán)境、水生態(tài)的空間格局、產(chǎn)業(yè)結構、生產(chǎn)方式、生活方式。
2. 風(fēng)險預防與事后治理相結合
正如全國人大常委會(huì )執法檢查組在關(guān)于檢查《水污染防治法》實(shí)施情況的報告中指出的那樣，“一些地方產(chǎn)業(yè)布局不合理，約80%的化工、石化企業(yè)布設在江河沿岸，帶來(lái)較高環(huán)境風(fēng)險隱患”。要實(shí)現對水生態(tài)安全的保障，《水污染防治法》不能滿(mǎn)足于對水污染后果和水污染危害的防治。還需要通過(guò)風(fēng)險識別、評估、預警、監管等制度設計，加強對產(chǎn)業(yè)布局、公眾健康等水環(huán)境風(fēng)險的預防和消弭，提高水生態(tài)風(fēng)險防控能力。
3. 流域管理與區域管理相結合
水天然具有流域性，但流域通常被人為地分割為若干個(gè)行政區劃，現行《水污染防治法》等相關(guān)立法建立的是按行政區劃、按條條實(shí)施管理的體制，有悖于水資源的自然屬性和生態(tài)屬性。對包括水污染在內的涉水事務(wù)實(shí)行區域管理雖然有一定必要性，但這種模式缺乏流域生態(tài)系統的綜合考慮，導致區域間各自為政、以鄰為壑、權力競爭嚴重。
實(shí)行流域管理、統一管理是世界各國水資源管理和保護的普遍做法，《水污染防治法》的修訂應當借鑒這些成功的水事立法經(jīng)驗，建立流域水資源保護和水污染防治制度，實(shí)行聯(lián)防聯(lián)控和流域共治。
4. 城市與鄉村相結合
現行《水污染防治法》的絕大部分制度針對城市和工業(yè)污染控制設計。這部法律實(shí)施以來(lái)，城市水污染和工業(yè)污染源控制也的確取得了一定成效。但由于缺乏對農業(yè)源和生活源的有效控制，面源污染形勢嚴峻，在一些地區面源排放的貢獻率已經(jīng)超過(guò)了城市和工業(yè)點(diǎn)源，城市水污染向農村轉移也呈加速趨勢。
面對現實(shí)，《水污染防治法》的修訂必須改變，堅持工業(yè)與農業(yè)、生產(chǎn)與生活、點(diǎn)源與面源治理并重，統籌城鄉水污染防治工作。根據城鄉水環(huán)境質(zhì)量、水生態(tài)安全保障的不同特點(diǎn)采取不同的法律對策，建立不同的制度，在完善城市水污染控制制度的同時(shí)，設立農村水污染控制的專(zhuān)門(mén)制度，加大農業(yè)面源污染防治力度，統籌農村飲水安全、改水改廁、垃圾處理，推進(jìn)種養業(yè)廢棄物資源化利用、無(wú)害化處置。
5. 水質(zhì)與水量相結合
現行《水污染防治法》偏重環(huán)保部門(mén)對控制水污染物排放、水污染治理等水質(zhì)管理問(wèn)題。但水質(zhì)與水量是水生態(tài)安全保障問(wèn)題的兩個(gè)制約性因素，它們的聯(lián)系并不會(huì )因為“部門(mén)立法”、“部門(mén)分工負責”而自動(dòng)分離。這就需要認真考慮協(xié)調水質(zhì)與水量管理之間、環(huán)保與水利等部門(mén)之間的關(guān)系，建立水生態(tài)安全保障的協(xié)調、協(xié)同機制。
《水污染防治法》的修訂應超越部門(mén)利益，從國家安全、生態(tài)安全的戰略高度，綜合決策，建立水質(zhì)與水量并重的協(xié)調治理體系，根據水的自然屬性、經(jīng)濟屬性、社會(huì )屬性設立制度、完善措施。
6. 水污染治理與水生態(tài)保護相結合
生態(tài)與水相輔相成，有了良好的生態(tài)，水體的自?xún)裟芰蜁?huì )得到維系；有了水質(zhì)與水量的保障，良好的生態(tài)就會(huì )得到有效保護?！端廴痉乐畏ā返男抻喖纫ズ盟廴局卫?，更要注重水生態(tài)保護。確立保護優(yōu)先、自然恢復為主的基本方針，建立水生態(tài)保護與修復制度體系，增強水生態(tài)服務(wù)功能和水生態(tài)產(chǎn)品生產(chǎn)能力。
7. 政府管理與社會(huì )、公眾治理相結合
水污染治理是典型的社會(huì )公共事務(wù)，政府管理固然不可或缺，但僅憑政府力量無(wú)法完全應對?！端廴痉乐畏ā返男抻啽仨毚蚱?ldquo;行政管理法”的思維定勢，建立政府、社會(huì )、公眾等多方參與的水環(huán)境治理體系。通過(guò)信息公開(kāi)、公眾參與制度，建立、健全公眾利益表達、利益協(xié)調、利益保護機制，引導多元主體依法行使權利、表達訴求、解決糾紛，在全社會(huì )范圍內形成水污染治理合力。
8. 有形之手與無(wú)形之手相結合
水是公共產(chǎn)品，無(wú)論是水生態(tài)保護與修復，還是水污染治理，都要充分發(fā)揮市場(chǎng)和政府這“兩只手”的作用?！端廴痉乐畏ā返男抻啈敵浞诌\用稅收、信貸、基金、補貼、排污權交易等經(jīng)濟杠桿，建立水環(huán)境治理和水生態(tài)保護的市場(chǎng)體系。既要使市場(chǎng)在水污染防治過(guò)程中發(fā)揮作用，也要使政府切實(shí)履行職能，做好水環(huán)境治理方面的統籌規劃、政策引導、制度保障工作。
9. 污染者責任與監管者責任相結合
水污染問(wèn)題的頻發(fā)固然與污染者的排污行為直接相關(guān)，但一些政府及其相關(guān)職能部門(mén)的決策失誤、履責不力問(wèn)題，也需要有針對性地予以解決。
《水污染防治法》的修訂既要強調企業(yè)和公民的主體責任，更要特別強調依法行政和政府責任。既要強調相關(guān)主體的“守法”義務(wù)，更要建立完善的政府問(wèn)責機制、建立完善的水污染防治法律責任制度和救濟機制，明確環(huán)境侵害責任制度、環(huán)境公益訴訟制度、環(huán)境行政責任制度、刑事責任制度等，以充分體現法律的強制性和權威性。
10. 嚴格執法與強化司法相結合
法律的生命在于實(shí)施，司法是最正式也是最終的法律實(shí)施機制。如果法律制度不能通過(guò)司法加以實(shí)施，那么再完美的法律條文也只能是“無(wú)牙的老虎”。
現行《水污染防治法》絕大多數為行政管理規范，為司法介入水污染糾紛解決提供的制度空間十分有限?！端廴痉乐畏ā返男抻啈叨戎匾曀痉ǘ娭範?、維護和恢復法律秩序的功能，充分發(fā)揮司法重塑水污染防治社會(huì )關(guān)系的作用，改變過(guò)去過(guò)于依靠行政機制、措施手段單一的局面，建立行政機制與司法機制協(xié)同、執法與司法銜接的多元共治格局。
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