圖為海綿城市水的循環(huán)收集和利用示意圖
“海綿城市建設是一項非常復雜又非常系統的大工程，具有高復雜性、項目條件不清晰、投資額巨大等特點(diǎn)，因此地方政府在組織這項工程的時(shí)候會(huì )遇到諸多挑戰。” 住建部建設司水務(wù)處副處長(cháng)牛璋彬日前公開(kāi)表示。
那么，海綿城市目前在地方試點(diǎn)中，哪些問(wèn)題已開(kāi)始顯現，政企雙方在海綿城市建設中的可行模式是什么？
“灰色的”還是“綠色的”？
不少海綿城市試點(diǎn)建設規劃中“以灰代綠”，缺乏全局性、系統性的研究和分析，忽略了“自然積存、自然滲透、自然凈化”的理念
2015年4月，16個(gè)海綿城市試點(diǎn)名單出爐之后，與之相關(guān)的基建、綠化、環(huán)保等領(lǐng)域企業(yè)，開(kāi)始尋求合作機會(huì )。然而，有業(yè)內人士表示，由于不同地區、不同部門(mén)對海綿城市的理解不同，有些地方甚至連出發(fā)點(diǎn)都有失偏頗，導致相關(guān)企業(yè)與試點(diǎn)城市的溝通并不順利。
“我們曾與某試點(diǎn)城市討論過(guò)關(guān)于海綿城市建設的話(huà)題，也報名表示有意參加試點(diǎn)建設。但后來(lái)的情況是，專(zhuān)業(yè)環(huán)保公司的優(yōu)勢并沒(méi)有太大作用。”博天環(huán)境集團高級副總裁李璐說(shuō)。
她介紹說(shuō)，與博天環(huán)境接觸的城市在海綿城市建設上進(jìn)度非?？?，確定了PPP合作模式后，政府只用了一個(gè)多月的時(shí)間就確定了執行單位。但是按照當地政府公示的建設方案來(lái)看，將這一海綿城市項目單純地視為一個(gè)基礎建設項目，沒(méi)有經(jīng)過(guò)系統、科學(xué)論證。而在合作伙伴選擇上，當地政府也更注重資金，缺乏對合作伙伴專(zhuān)業(yè)能力的考量。
“從海綿城市的建設環(huán)節來(lái)看，主要分為滲、滯、蓄、凈、用、排等6個(gè)方面。其中滲、滯兩個(gè)環(huán)節主要是對建筑、道路、廣場(chǎng)、綠地等公用市政基礎設施進(jìn)行相關(guān)改造，也是我們通常提及‘灰色’的部分。后面四個(gè)環(huán)節則都是‘綠色’部分。”李璐介紹說(shuō)，“灰色”是市政建設方面相對輕車(chē)熟路的部分，但“綠色”才是海綿城市能發(fā)揮功用的精髓所在。當一座城市的海綿城市規劃是以“灰”為主時(shí)，并不適合專(zhuān)業(yè)的環(huán)保公司參與。
海綿城市倡導者、反城鄉硬化運動(dòng)發(fā)起人劉波認為，不少試點(diǎn)城市在建設規劃中“以灰代綠”，缺乏全局性、系統性的研究和分析。地方很多參與規劃設計的人員是做“灰色”工程出身的，不能系統全面地了解海綿城市。有的海綿城市試點(diǎn)的規劃設計僅為當地一片區域，區域外的地方仍然做傳統的灰色規劃方案。
劉波曾撰文指出：由于我國粗放的全硬化、“攤大餅”城鄉發(fā)展方式和流域性、區域性城鄉雨洪快排模式，導致我國工程技術(shù)界“灰色思想”根深蒂固，綠色生態(tài)排水理念及技術(shù)體系沒(méi)有真正確立。“自然積存、自然滲透、自然凈化”的海綿城市建設思想還沒(méi)有得到貫徹執行，灰色方案的建設工程增量不減。
“協(xié)同作戰”遭遇“部門(mén)利益沖突”
海綿城市建設要實(shí)現流域性和區域性的生態(tài)修復目標，就要建立起流域管理行政體制和流域環(huán)境對話(huà)、協(xié)同機制
“海綿城市建設是個(gè)系統工程，需要各環(huán)節都做到位才能發(fā)揮效用。而小區域內的海綿城市建設就像治理細胞的病變，如果不能調理好整個(gè)機體，治理好一個(gè)細胞也沒(méi)用。”劉波說(shuō)。
他認為，在海綿城市建設中，住建、水利、農業(yè)、交通、環(huán)保、海洋等所有涉水的部門(mén)，都要按照海綿城市倡導的低影響開(kāi)發(fā)理念進(jìn)行規劃。但我國涉水管理存在“九龍治水”的問(wèn)題，多頭管理導致一些地方涉水行政能力低下。
在這樣的情況下，海綿城市建設要實(shí)現流域性和區域性的生態(tài)修復目標，必須要打破“部門(mén)利益”與“行政區劃”錯綜復雜的條塊關(guān)系。只有建立起流域管理行政體制和流域環(huán)境對話(huà)、協(xié)同機制，才有可能提高地方政府的涉水行政效能。
李璐也認為，海綿城市建設涉及城市規劃、市政水利施工、園林生態(tài)修復、污水處理、管道及機泵制造等領(lǐng)域，是綜合性的生態(tài)系統工程，一定要有系統、科學(xué)的論證。這就需要地方政府做到“規劃引領(lǐng)、生態(tài)優(yōu)先、安全為重、因地制宜、統籌建設”，否則可能出現竣工不久，就再給馬路“開(kāi)膛破肚”的情況。
然而，系統論證、協(xié)同作戰在實(shí)踐中卻并不容易。北京大學(xué)景觀(guān)設計學(xué)研究院副院長(cháng)李迪華認為，問(wèn)題的癥結在于“部門(mén)利益沖突”。
北京大學(xué)研究團隊曾在2007年做過(guò)完整、系統的北京區域水系統分析，研究結果和規劃建議曾通過(guò)各種方式遞交給了北京市規劃部門(mén)，其中很重要的內容就是重點(diǎn)地區的蓄水、排水規劃，但這些觀(guān)點(diǎn)、方案未被采納。
李迪華舉例說(shuō)明，北京的城市綠化帶高出城市地表面，這樣的規劃可以保護綠化苗木，但使綠地損失了排洪蓄水功能，埋下了隱患。他們曾建議北京把綠地打開(kāi)，這是城市最好的排洪設施，但是受到了來(lái)自綠化部門(mén)巨大的阻礙。
“類(lèi)似的部門(mén)利益沖突在項目中經(jīng)常遇到，而各部門(mén)之間的信息不公開(kāi)給海綿城市建設帶來(lái)了更大困難。因為海綿城市建設需要進(jìn)行精準的技術(shù)評估運算，這要以各部門(mén)的基礎資料為依據，但這些資料在大多數城市都是不公開(kāi)的，或者需要用昂貴的價(jià)格購買(mǎi)。”李迪華介紹說(shuō)。
萬(wàn)億“蛋糕”如何切？
政企合作的可行模式是將海綿城市的建設理念、手段和標準，融入區域土地開(kāi)發(fā)、舊城改造等收益性強的城市開(kāi)發(fā)項目中
“海綿城市”不僅是一個(gè)綠色建設的理念，更是一塊“大蛋糕”，為環(huán)保等各領(lǐng)域的企業(yè)帶來(lái)了巨大商機。據了解，全國將在16個(gè)城市開(kāi)展試點(diǎn)，試點(diǎn)建設面積450多平方公里，計劃3年內投資865億元。按此計算，建設海綿城市每平方公里投資約1.9億元。
李迪華表示，海綿城市建設使城市基礎設施建設從過(guò)去的“將就”到現在的“精致”，會(huì )產(chǎn)生巨大的市場(chǎng)需求。國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于推進(jìn)海綿城市建設的指導意見(jiàn)》為海綿城市建設制定了路線(xiàn)圖，在2020年前，將有6000平方公里～8000平方公里的面積需要建設，投資需1.14萬(wàn)億元～1.52萬(wàn)億元。
“蛋糕”很大，但是地方政府和企業(yè)如何“切好蛋糕”？
李璐表示，國家現在鼓勵采用PPP模式，海綿城市建設中對采用PPP模式的城市在原有補貼基礎上還給予補助基數10%的獎勵，可謂條件優(yōu)厚。
PPP模式的核心是政府和社會(huì )資本建立利益共享和風(fēng)險共擔的長(cháng)期合作關(guān)系。從海綿城市的建設情況來(lái)看，“滲、滯”兩個(gè)環(huán)節中涉及的內容很難形成這種合作關(guān)系，易造成國家和地方財政補貼的傾斜。后面“蓄、凈、用、排”4個(gè)環(huán)節更加適合社會(huì )資本的進(jìn)入，但資金壓力比較大，盈利模式不清晰，會(huì )使很多社會(huì )資本持觀(guān)望態(tài)度。
因此，李璐認為，海綿城市建設并不會(huì )帶來(lái)直接的投資回報，采用PPP模式的海綿城市項目，需要有些盈利性項目打包進(jìn)來(lái)，以保證項目的總體收益。“我們認為未來(lái)可行的模式是，將海綿城市的建設理念、手段和標準融入區域土地開(kāi)發(fā)、舊城改造等收益性強的城市開(kāi)發(fā)項目中，這樣就可實(shí)現海綿城市的總體目標，同時(shí)也提升了所開(kāi)發(fā)區域市政基礎設施的質(zhì)量、標準、檔次，實(shí)現良性循環(huán)。”她說(shuō)。
劉波則強調，地方政府在實(shí)施海綿城市項目的過(guò)程中，應充分發(fā)揮民間資本的專(zhuān)業(yè)性和市場(chǎng)性作用，而對于行政力量掌控的這部分資金，要進(jìn)行嚴格審計。特別是對海綿城市的資金流向，要有嚴格監管。
觀(guān)點(diǎn)
在海綿城市的建設中，各地方政府要先把規劃做好，體現針對性，摸清本底、找準問(wèn)題、明確目標后再布局項目。在引入社會(huì )資本時(shí)，所選的社會(huì )資本需要有統籌建設海綿城市的方案、思路和能力。
——住建部建設司水務(wù)處副處長(cháng) 牛璋彬
中央在制定海綿城市資金支持政策時(shí)，考慮的是以此形成政策導向。然而不少地方政府考慮的仍是先把項目攬下來(lái)，拿到中央資金。但對于這筆錢(qián)怎么花、如何持續獲得資金支持、怎樣通過(guò)考核并不明確。
——君合律所事務(wù)所合伙人 劉世堅
我國目前“自然積存、自然滲透、自然凈化”的海綿城市建設理念還沒(méi)有得到貫徹執行，灰色方案的建設工程增量不減。
——海綿城市倡導者、反城鄉硬化運動(dòng)發(fā)起人 劉波
海綿城市建設需要進(jìn)行精準的技術(shù)評估運算，要以各部門(mén)的基礎資料為依據，而各部門(mén)之間的信息不公開(kāi)給這帶來(lái)了較大困難。
——北京大學(xué)景觀(guān)設計研究院副院長(cháng) 李迪華
海綿城市建設不會(huì )帶來(lái)直接的投資回報，采用PPP模式需要有些盈利性項目打包進(jìn)來(lái)，以保證項目的總體收益。
——博天環(huán)境集團高級副總裁 李璐
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