綜合管廊已成為21世紀城市現代化建設的熱點(diǎn)和衡量城市建設現代化水平的標志之一。業(yè)內預測，未來(lái)3~5年，地下綜合管廊建設預計每年可產(chǎn)生約1萬(wàn)億元的投資。從行業(yè)整體層面，政策健全與否是影響PPP融資難度的關(guān)鍵；企業(yè)層面，強大融資能力亦成為企圖掘金管廊PPP的建筑企業(yè)應具備的最起碼的能力。
2016年，“政府與社會(huì )資本合作投資模式”、“海綿城市”、“地下綜合管廊”等成為熱詞，在各地政府工作報告中頻現。
2015年底，國家發(fā)展改革委、住建部印發(fā)了《關(guān)于城市地下綜合管廊實(shí)行有償使用制度的指導意見(jiàn)》，指導各地建立健全城市地下綜合管廊有償使用制度，形成合理收費機制，調動(dòng)社會(huì )資本投入積極性，促進(jìn)城市地下綜合管廊建設發(fā)展。
城市地下綜合管廊是一種將水、電、氣、熱、通訊等各類(lèi)公用管線(xiàn)集中鋪設，預留檢修通道的地下共同隧道。對其實(shí)施統一規劃、設計、建設、管理和運營(yíng)維護，可避免反復開(kāi)挖、影響交通和環(huán)境等問(wèn)題。其社會(huì )效益顯著(zhù)，但建設資金缺口巨大，協(xié)調管理困難，故而使用PPP模式去破解難題，以逐步提升城市基礎設施建設管理水平之時(shí)激活社會(huì )資本，帶動(dòng)相關(guān)產(chǎn)業(yè)，實(shí)現多贏(yíng)。業(yè)內預測，未來(lái)3~5年，地下綜合管廊建設預計每年可產(chǎn)生約1萬(wàn)億元的投資。
據了解，從行業(yè)整體層面，政策健全與否是影響PPP融資難度的關(guān)鍵。企業(yè)層面，強大融資能力亦成為企圖掘金管廊PPP的建筑企業(yè)應具備的最起碼的能力，而地下工程施工能力由于能外包反而成為相對次要的條件。
協(xié)調小組統籌管理
城市地下綜合管廊建設，對于提升城市總體形象，創(chuàng )造城市和諧生態(tài)環(huán)境有著(zhù)積極推動(dòng)作用。綜合管廊已成為21世紀城市現代化建設的熱點(diǎn)和衡量城市建設現代化水平的標志之一。
目前，我國僅有北京市、上海市、深圳市、蘇州市、沈陽(yáng)市等少數幾個(gè)城市建有綜合管廊。綜合管廊建設的一次性投資常常高于管線(xiàn)獨立鋪設的成本，諸多地方政府通常會(huì )選擇后者。但管線(xiàn)獨立鋪設效率低下，易反復出現城市“馬路拉鏈”等現象。
對此，國務(wù)院辦公廳關(guān)于推進(jìn)城市地下綜合管廊建設的指導意見(jiàn)指出，到2020年建成一批具有國際先進(jìn)水平的地下綜合管廊并投入運營(yíng)，反復開(kāi)挖地面的“馬路拉鏈”問(wèn)題得到明顯改善，管線(xiàn)安全水平和防災抗災能力明顯提升，逐步消除主要街道蜘蛛網(wǎng)式架空線(xiàn)，城市地面景觀(guān)明顯好轉。
然而，實(shí)際操作中運用PPP模式建設城市地下綜合管廊，既涉及政府和社會(huì )資本的合作問(wèn)題，又牽涉到電力、通信、給排水、熱力、國土、物價(jià)等多個(gè)部門(mén)?？芍^點(diǎn)多面廣，關(guān)系復雜，協(xié)調難度大。廣東省臺盟就曾建議當地政府成立協(xié)調小組統籌管理，這樣既能滿(mǎn)足建設好城市地下綜合管廊，又運用好PPP模式推動(dòng)其建設運營(yíng)。該提案建議，在實(shí)施綜合管廊PPP項目初期，成立包括當地政府領(lǐng)導、發(fā)展改革委、財政等部門(mén)負責人的領(lǐng)導小組，通過(guò)政府充分授權，由領(lǐng)導小組負責統籌協(xié)調管網(wǎng)規劃、建設及管理相關(guān)事宜。
同時(shí)，領(lǐng)導小組辦公室負責出面會(huì )同各部門(mén)單位建立協(xié)調網(wǎng)絡(luò )，明確各部門(mén)單位的相關(guān)聯(lián)系人、責任人，定期召開(kāi)聯(lián)席會(huì )議。如凡已在管廊中預留管線(xiàn)位置的，相關(guān)管線(xiàn)單位不得再另行安排管廊以外的管線(xiàn)位置，避免因溝通不到位導致重復開(kāi)挖，造成資源浪費。
民資不愿輕率介入
現在，PPP模式屬性成為了整合社會(huì )資源，盤(pán)活社會(huì )存量資本，轉變政府職能的重要抓手。在PPP合作模式中，社會(huì )資本發(fā)揮的作用，有利于降低項目全生命周期的建設成本，提高公共服務(wù)的質(zhì)量和效益，實(shí)現項目的效益最大化。
“不過(guò)，運用PPP模式，政府部門(mén)能通過(guò)招投標的方式選擇多個(gè)項目合作對象，但中標的往往還是央企、國企等國資背景的企業(yè)。造成目前這種現狀的原因，就是由于項目投資巨大的特性。”北京市律師協(xié)會(huì )招投標與拍賣(mài)委員會(huì )主任薛起堂表示市場(chǎng)發(fā)達，融資環(huán)境好的城市，PPP社會(huì )融資相對可行，而對欠發(fā)達的省份推行社會(huì )融資，在盈利模式不明朗，相關(guān)配套設施不完善的情況下，民營(yíng)資本更是望而卻步，猶豫不決。
當前，政策缺位影響落地在管廊PPP中體現得相當明顯，因地方政府普遍心態(tài)正是“先建了再考慮運營(yíng)”。如此，對項目盈利和運營(yíng)模式并未理順，于是注重風(fēng)險收益平衡的民資勢必難以在一切不明朗的情況下輕率介入管廊PPP。
2015年7月，中國社會(huì )科學(xué)院發(fā)布的《中國國家資產(chǎn)負債表2015》報告稱(chēng)，截至2014年末，全國地方政府總負債為30.28萬(wàn)億元。對此，業(yè)界專(zhuān)業(yè)人士介紹說(shuō)，從回報機制來(lái)看，目前政府付費的PPP項目占到了50%以上。其中可行性缺口補助類(lèi)項目約有30%，使用者付費的有15%~20%，這意味著(zhù)，絕大部分PPP項目，都將涉及財政支出問(wèn)題。
以往管廊項目經(jīng)驗充分顯示，管廊相當昂貴，綜合收益又主要體現在管廊項目本身以外的外部效應，導致管廊項目本身從經(jīng)營(yíng)角度看基本是入不敷出的。這在客觀(guān)上就決定，不論通過(guò)怎樣的模式創(chuàng )新，參與管廊PPP項目的民資都不可能在政府資金參與不足的情況下實(shí)現收益甚至覆蓋成本，于是即便有民資，政府在資金層面的充分支持事實(shí)上依然不可或缺。
涉及到細節方面，民企也對綜合管廊的收費標準設計方面會(huì )更為關(guān)心。如今總體原則是“誰(shuí)受益，誰(shuí)繳費”，內容涉及到入廊管線(xiàn)單位具體是買(mǎi)斷還是出租管廊；另外一個(gè)關(guān)鍵點(diǎn)是“資金如何可回收”，即費用通過(guò)什么方式繳納，以確保費用的有效收繳。在綜合管廊運營(yíng)管理中，可能會(huì )存在入廊管線(xiàn)單位欠費或延遲繳費問(wèn)題，這類(lèi)問(wèn)題如何規避，也是制度設計的關(guān)鍵點(diǎn)。
業(yè)內專(zhuān)家稱(chēng)，譬如，一定年限內（25年），對社會(huì )投資每年按一定比例（如6%）由城市建設維護費補貼，保障社會(huì )投資的成本回收和適當回報率，一定年限后，管廊可歸政府所有。
拓寬渠道給養資金
至此，融資成為政府推廣PPP首要解決的問(wèn)題，到底投資從哪里來(lái)？建設資金就是最大難題。
從資金來(lái)源看，除了中央財政要發(fā)揮“四兩撥千斤”的作用，積極引導地下綜合管廊建設，通過(guò)現有渠道統籌安排資金予以支持外，還要充分發(fā)揮開(kāi)發(fā)性金融作用，鼓勵相關(guān)金融機構積極加大對地下綜合管廊建設的信貸支持力度。
根據《關(guān)于開(kāi)展中央財政支持地下綜合管廊試點(diǎn)工作的通知》，中央財政對地下綜合管廊試點(diǎn)城市給予專(zhuān)項資金補助，一定三年，具體補助數額按城市規模分檔確定，直轄市每年5億元，省會(huì )城市每年4億元，其他城市每年3億元。對采用PPP模式達到一定比例的，將按上述補助基數獎勵10%。
據了解，2015年，耒陽(yáng)市國有資產(chǎn)投資經(jīng)營(yíng)有限公司專(zhuān)項債獲得國家發(fā)展改革委批復，國內首單地下管廊專(zhuān)項債正式發(fā)行。地下管廊項目一般都以整個(gè)城市市政一體化來(lái)全盤(pán)考量，這就充分體現了拓寬融資渠道的政策用意。
同時(shí)，在以往地下綜合管廊建設中，可以看到擁有資金和建設實(shí)力的央企公司在項目競爭中優(yōu)勢最為明顯，如中國鐵建、中國中鐵、中國中車(chē)等往往會(huì )采用“投融資＋設計施工總承包＋回報”模式介入到基建項目中，通過(guò)自身實(shí)力緩解地方基建項目的融資難題在地方政府這方面，2016年初，云南省政協(xié)委員徐應強就建議，當地各州市應建立地下綜合管廊建設公司，采用PPP方式，委托該公司籌集建設資金，在綜合管廊建成后，通過(guò)出讓信道使用權收取信道租金的方式回收建設資金。
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