地下綜合管廊，又稱(chēng)“共同溝”，即在城市地下建設一個(gè)隧道空間，將水、電、氣、熱、通信等各類(lèi)市政管線(xiàn)有機綜合集約化地鋪設在同一條隧道內，并進(jìn)行集中管理的大型綜合性市政基礎設施。
2015年，國務(wù)院及各部委多次出臺政策推進(jìn)地下綜合管廊建設，并強調在綜合管廊建設中，應優(yōu)先考慮引入社會(huì )資本，采取PPP模式。同年4月，財政部、住房城鄉建設部公布了10個(gè)地下綜合管廊試點(diǎn)城市，對采取PPP模式建設的管廊項目，給予額外資金獎勵。同年8月，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)城市地下綜合管廊建設的指導意見(jiàn)》（國辦發(fā)[2015]61號，以下簡(jiǎn)稱(chēng)《指導意見(jiàn)》），部署推進(jìn)城市地下綜合管廊建設工作，到2020年計劃建成一批具有國際先進(jìn)水平的地下綜合管廊并投入運營(yíng)。
從部分試點(diǎn)城市開(kāi)展PPP咨詢(xún)服務(wù)情況和率先實(shí)現具體項目落地的實(shí)踐經(jīng)驗來(lái)看，地下綜合管廊項目要運用好PPP模式，必須根據項目特點(diǎn)考慮如下因素：
一是實(shí)現經(jīng)濟社會(huì )效益的周期較長(cháng)。地下綜合管廊建成后，可以避免傳統直埋方式下因管線(xiàn)擴容、維修等反復開(kāi)挖道路的額外施工浪費，減少環(huán)境污染；同時(shí)，綜合管廊避免了管線(xiàn)直接與土壤和地下水接觸，延長(cháng)了管線(xiàn)使用的壽命，降低成本。但這種“節約”是在管廊整個(gè)的設計使用年限（一般都在100年左右）中逐漸實(shí)現的，有一個(gè)漫長(cháng)的過(guò)程，而地下綜合管廊的建設卻需要短期內一次性投入。因此，其經(jīng)濟效益與社會(huì )效益需要在很長(cháng)一段時(shí)間中才能逐漸顯現出來(lái)。
二是建設費用高。物業(yè)管理及運營(yíng)維護費用低。地下綜合管廊往往需要在前期投入大量的建設資金，同步配套完善的消防設施及監控設施。而建成后的物業(yè)管理則相對簡(jiǎn)便，通常情況下通過(guò)配套的監控設施即可完成對整體地下綜合管廊的監控管理，與高昂的建設費用相比，運營(yíng)維護費用之低幾乎可以忽略不計。而日常運營(yíng)維護的頻度和強度相較于傳統直埋方式也大大降低。
三是管線(xiàn)單位入廊協(xié)調難度大。地下綜合管廊集中修建，里面鋪設各種市政管線(xiàn)，包括水、電、氣、熱、通信等，各管線(xiàn)分別屬于不同的使用單位和所有人，其中有國企也有私企，有央企也有地方企業(yè)，協(xié)調難度很大。對管線(xiàn)建設單位而言，入廊的短期效益并不明顯，減少管線(xiàn)重置等長(cháng)期效益在未來(lái)才能顯現出來(lái)，這也是管線(xiàn)單位的積極性不高的原因之一。
那么，圍繞地下綜合管廊的上述3個(gè)主要特點(diǎn)，在此類(lèi)項目中PPP模式需如何設計呢？
一是合作期限的設置要合理。地下綜合管廊經(jīng)濟社會(huì )效益的實(shí)現往往需要一個(gè)非常漫長(cháng)的周期，相應的PPP合作期限也應適當增長(cháng)。相較于道路等其他基礎設施PPP項目，地下綜合管廊項目的合作期限一般建議不低于25年，可設置為28~30年（特許經(jīng)營(yíng)項目通常約定的期限不超過(guò)30年），如果社會(huì )資本、金融機構可以接受，長(cháng)于30年的安排也未嘗不可。
二是付費模式設計要注重可操作性。根據財政部《政府和社會(huì )資本合作模式操作指南（試行）》（財金〔2014〕113號）的要求，PPP項目回報機制主要包括使用者付費、可行性缺口補助和政府付費等支付方式。地下綜合管廊可向各入廊管線(xiàn)單位收取相關(guān)費用，屬于準經(jīng)營(yíng)類(lèi)的項目，一般可采取可行性缺口補助方式來(lái)設計項目的回報機制?？紤]到國內地下綜合管廊實(shí)際運營(yíng)經(jīng)驗較少，未來(lái)入廊管線(xiàn)單位收費情況并不明確，也可以考慮采取政府付費方式向項目公司購買(mǎi)地下綜合管廊服務(wù)，保證項目公司合理收益，提高社會(huì )資本參與的積極性。
三是費用標的設置要科學(xué)。地下綜合管廊收費主要包括管廊租賃費用及物業(yè)服務(wù)費用兩部分。其中，管廊租賃費用主要滿(mǎn)足前期建設回報要求，這部分主要通過(guò)可用性服務(wù)費方式支付；物業(yè)服務(wù)費用主要滿(mǎn)足管廊運營(yíng)維護回報要求，這部分主要通過(guò)運營(yíng)績(jì)效服務(wù)費方式支付。結合地下綜合管廊項目前期建設費用高、后期運營(yíng)費用低的特點(diǎn)，在選取社會(huì )資本時(shí)，投報費用標的設計重點(diǎn)應考慮可用性服務(wù)費。
四是入廊收費依據和保障要明確。根據國務(wù)院《指導意見(jiàn)》的要求，入廊管線(xiàn)單位應向地下綜合管廊建設運營(yíng)單位交納入廊費和日常維護費。其中入廊費主要根據地下綜合管廊本體及附屬設施建設成本以及各入廊管線(xiàn)單獨敷設和更新改造成本確定，用以彌補地下綜合管廊項目的建設成本；日常維護費主要根據地下綜合管廊本體及附屬設施維修、更新等維護成本以及管線(xiàn)占用地下綜合管廊空間比例、對附屬設施使用強度等因素合理確定，用以彌補地下綜合管廊項目的運營(yíng)維護成本。同時(shí)，應出臺強制入廊政策，保證各入廊管線(xiàn)單位只能使用地下綜合管廊，使得地下綜合管廊項目的需求得到保證。
綜上所述，地下綜合管廊雖然投資大、回報周期長(cháng)，但如果項目整體設計合理，在國家法律政策等多方支持下也能成為收益長(cháng)期穩定的好項目。從貴州六盤(pán)水等地下綜合管廊試點(diǎn)城市的PPP模式成功實(shí)踐經(jīng)驗來(lái)看，大量社會(huì )資本對此類(lèi)項目表現出了濃厚的興趣，筆者相信隨著(zhù)地下綜合管廊建設在全國鋪開(kāi)，將會(huì )涌現出更多的成功案例。
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