摘要：在我國，隨著(zhù)PPP模式在基礎設施與公用事業(yè)建設上的穩步推進(jìn)，城市地下綜合管廊項目建設進(jìn)入新的階段，政府和社會(huì )資本方都在摸索中前行。前期對綜合管廊項目建設采用ppp模式合理性的論證，是地下綜合管廊項目運用PPP模式關(guān)鍵。
自2014年以來(lái)我國在基礎設施及公用事業(yè)領(lǐng)域大力推廣PPP模式，市政道路、環(huán)保行業(yè)、公益設施等項目建設逐漸由政府主導的傳統建設模式轉為PPP模式。
2015年8月10日，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)城市地下綜合管廊建設的指導意見(jiàn)》（國辦發(fā)[2015]61號，下文稱(chēng)《指導意見(jiàn)》），部署推進(jìn)城市地下綜合管廊建設工作?！吨笇б庖?jiàn)》從統籌規劃、有序建設、嚴格管理和支持政策等四個(gè)方面提出了十項具體措施，包括編制專(zhuān)項規劃、完善標準規范、劃定建設區域、明確實(shí)施主體、確保質(zhì)量安全、明確入廊要求、實(shí)行有償使用、提高管理水平、加大政府投入、完善融資支持等?！吨笇б庖?jiàn)》還對地下綜合管廊建設的合理性提出具體要求。
PPP模式的核心思想是“
以社會(huì )資本為主導，合理的建設投資帶來(lái)合理的建設收益，實(shí)現項目的理性化建設，從而避免政府對項目建設出現武斷決策，以減輕地方政府負債，使城市基礎建設符合城市經(jīng)濟發(fā)展需求。”為此，地下綜合管廊建設采用PPP模式，必須在以下幾個(gè)方面考量綜合管廊項目的合理性。
一、組織機構的專(zhuān)業(yè)性：
在政府發(fā)起綜合管廊項目前，成立地下綜合管廊項目管理委員會(huì )（下簡(jiǎn)稱(chēng)“管委會(huì )”）。成員應包括市政府領(lǐng)導、財政、發(fā)改等部門(mén)負責人，管委會(huì )下設項目管理辦公室（下簡(jiǎn)稱(chēng)“PMO”），負責統籌協(xié)調管網(wǎng)規劃、建設及管理等工作，把涉及電力、熱力、給排水、燃氣、通信的專(zhuān)項規劃融合成綜合規劃。參與地下管廊的建設運營(yíng)管理的監管，負責項目運營(yíng)期間的績(jì)效考核。
PM0組織各個(gè)入廊單位展開(kāi)地下綜合管廊項目PPP模式討論會(huì )議，統一管廊入廊條件，設定入廊管線(xiàn)邊界條件，制定入廊收費機制等。
二、專(zhuān)業(yè)技術(shù)的可行性：
PM0依據《城市綜合管廊工程技術(shù)規范》等規范要求，組織各管廊單位技術(shù)專(zhuān)家，針對當地的地下環(huán)境，通過(guò)反復論證，制定切實(shí)可行的設計方案，確保設計方案的可行性。以便給社會(huì )資本方成立PPP項目公司時(shí)提供參考依據，便于PPP項目公司在滿(mǎn)足各入廊單位項目需求的前提下，優(yōu)化設計方案，依據現有的資源條件，使項目設計趨向于理性。
三、項目投資的可靠性：
由于地下綜合管廊建設工程較為復雜，內在囊括的管線(xiàn)種類(lèi)較多，一般包括電力、通信、給排水、熱力等多方面的技術(shù)、行政要求，同時(shí)，地下管廊建設工程投資額度比較大，相比單一的管線(xiàn)在技術(shù)方面更為復雜，對于收益的合理性、風(fēng)險分擔的劃分等具體實(shí)施方式設定目前還沒(méi)有一個(gè)科學(xué)的標準框架，所以在引入社會(huì )資本實(shí)施PPP運作較為困難。因此提供可行性的設計方案能夠減輕社會(huì )資本對項目投資的疑慮和困惑，便于社會(huì )資本方對項目投資進(jìn)行可行性分析。
四、項目收益的穩定性：
從目前國內綜合管廊項目PPP模式建設的發(fā)展狀況來(lái)看，項目收益主要體現在：入廊費、出售或租賃費、運營(yíng)維護費以及政府支付部分可行性補貼。對于綜合管廊PPP項目而言，社會(huì )資本從入廊單位收取的入廊費及運維費等收益，具備覆蓋其投資收益的能力。
《國家發(fā)展改革委住房和城鄉建設部關(guān)于城市地下綜合管廊實(shí)行有償使用制度的指導意見(jiàn)》規定：“城市地下綜合管廊有償使用費標準原則上應由管廊建設運營(yíng)單位與入廊管線(xiàn)單位協(xié)商確定。對暫不具備供需雙方協(xié)商定價(jià)條件的城市地下綜合管廊，有償使用費標準可實(shí)行政府定價(jià)或政府指導價(jià)，由省級價(jià)格主管部門(mén)會(huì )同住房城鄉建設主管部門(mén)或省人民政府授權城市人民政府，依法制定有償使用費標準或政府指導價(jià)”。然而現實(shí)過(guò)程中，由于各地政府對入廊費還未出臺相應的政府定價(jià)及指導價(jià)，導致最難解決的是各入廊單位入廊費和運維費缺乏合理的分攤原則，導致各入廊單位分攤入廊費和運維費無(wú)規則可言。采用“直埋成本法”及“空間比例法”均有失公平。從而導致項目收益的不穩定性。最終由政府支付可行性補貼。
對社會(huì )資本而言，項目收益是穩定的，不管是入廊單位還是政府，最終都會(huì )滿(mǎn)足社會(huì )資本的投資收益，從而保證項目的正常運營(yíng)。但對政府而言，如何使入廊單位分攤的入廊費及運維費用趨向合理，或者根本就分配不下去，或者入廊單位承擔不起，這將是政府在地下綜合管廊項目PPP模式建設所需要解決的核心問(wèn)題。
五、項目運維的可控性；
綜合管廊項目運維的可控性來(lái)源于項目管理委員會(huì )對社會(huì )資本方ppp項目公司的監管，主要通過(guò)項目績(jì)效考核體現出來(lái)，在一定條件下也可通過(guò)調價(jià)機制來(lái)實(shí)現對項目運維的可控性。另外，項目運維也可通過(guò)ppp項目公司將項目運營(yíng)維護委托給項目運維專(zhuān)業(yè)機構，從而保障項目運維專(zhuān)業(yè)化管理。
綜上所述，城市地下綜合管廊項目PPP模式建設前，政府和社會(huì )資本均要進(jìn)行理性分析，基于項目PPP模式建設的特點(diǎn)，結合當地的政治、經(jīng)濟、社會(huì )環(huán)境，從組織架構、人員能力、專(zhuān)業(yè)水平、城市規劃、投資收益、項目運維等多個(gè)角度進(jìn)行理性分析。通過(guò)合理的投資得到合理的收益，為地方帶來(lái)理性的城市建設。
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