圖為住建部城建司副司長(cháng)章林偉（右）在接受中國經(jīng)濟導報的采訪(fǎng)。
就“海綿城市”專(zhuān)訪(fǎng)住建部城建司副司長(cháng)章林偉
編者按
12月21日到22日召開(kāi)的中央城市工作會(huì )議提出，“要提升建設水平，加強城市地下和地上基礎設施建設，建設海綿城市”，“要提升管理水平，著(zhù)力打造智慧城市”。為貫徹落實(shí)中央城市工作會(huì )議精神，中國經(jīng)濟導報聯(lián)合正元地理信息公司推出智慧城市專(zhuān)刊并在這期創(chuàng )刊號上發(fā)表本報對住建部副司長(cháng)章林偉關(guān)于海綿城市的專(zhuān)訪(fǎng)，以饗讀者。
吳為
城市頂層設計要考慮控制雨水徑流
中國經(jīng)濟導報：建設海綿城市，通過(guò)學(xué)習國辦發(fā)〔2015〕75號文件，似乎有所領(lǐng)悟，但為了如何認識海綿城市建設，具體有哪些工作要做，應該從哪里下手，我國的城市建設問(wèn)題主要出在哪里？類(lèi)似這樣的細節，希望章司長(cháng)給我們介紹一下。
章林偉：非常明確，海綿城市是指城市發(fā)展的理念與方式。我覺(jué)得這是一種準確的定位，它是城市轉型發(fā)展——綠色發(fā)展的一種方式。海綿城市建設既可解決我們的生態(tài)城市建設問(wèn)題，也可以應對我們現在穩增長(cháng)、促改革、調結構、惠民生的需求。我們還應有更高的認識，我認為它是中國跨越中等收入陷阱的一個(gè)很重要極有效的舉措。
當前我國城市發(fā)展過(guò)度帶來(lái)的硬化，導致了城市降雨的涇流沒(méi)有控制好，繼而使城市的水的生態(tài)問(wèn)題、環(huán)境問(wèn)題、資源問(wèn)題、安全問(wèn)題等等一系列問(wèn)題暴露出來(lái)。當然這個(gè)問(wèn)題也不是中國特有的，西方發(fā)達國家在城市化過(guò)程中也碰到過(guò)這些問(wèn)題，只不過(guò)他們轉型轉得早，他們在上世紀80年代末期，實(shí)際上是從上世紀70年代石油危機以后就開(kāi)始注重這個(gè)問(wèn)題。應該說(shuō)我們是將國外發(fā)展過(guò)程的經(jīng)驗教訓與中國城市化發(fā)展的實(shí)際相結合提出了海綿城市建設的要求，我覺(jué)得應該從這個(gè)高度來(lái)認識海綿城市建設的要求。
海綿城市建設要以雨水的涇流控制為切入口，要最大限度地減少城市開(kāi)發(fā)建設對城市生態(tài)的影響，將70%降水就地消納和利用。原來(lái)沒(méi)有進(jìn)行大規模城市開(kāi)發(fā)之前，自然散落的降雨，實(shí)際上最多只會(huì )有30%能夠快速進(jìn)入河流，大部分通過(guò)土地的漏滲、涵養，以及通過(guò)植被蓄納并緩慢蒸發(fā)參與水氣循環(huán)。這樣就涵養了生態(tài)、解決了資源、改善了環(huán)境。換句話(huà)說(shuō)，原來(lái)這個(gè)海綿體是自然存在的，現在由于城市的粗放發(fā)展，把這個(gè)海綿體給破壞了，使它沒(méi)有吸納的功能，沒(méi)有滲透的功能，沒(méi)有緩釋的功能，沒(méi)有能參加水汽蒸發(fā)的大自然的循環(huán)過(guò)程，所以一下雨，雨水就快速進(jìn)入城市排水系統，從而造成了許多的問(wèn)題。國務(wù)院的文件說(shuō)得非常清楚，就是把70%的雨水給控制住，實(shí)際上從科學(xué)角度講就是控制雨水涇流，使它和沒(méi)建這個(gè)城市之前的水的生態(tài)循環(huán)相符，這個(gè)就是我們的使命。
這次國務(wù)院文件非常明確地要求，把雨水年涇流總量的控制率作為城市規劃的剛性控制指標。所以未來(lái)做城市規劃設計的時(shí)候，就要考慮這個(gè)，而且還要建立區域雨水控制管理制度，這也是國務(wù)院文件明確要求的，從而在做城市的頂層設計的時(shí)候，就要開(kāi)始考慮，怎么把雨水涇流控制住。并且，我們在規劃土地出讓和竣工驗收的過(guò)程當中，也要圍繞這些指標的落實(shí)進(jìn)行前置和最后驗收的管理。
從末端治理到源頭減排海綿城市創(chuàng )新空間大
中國經(jīng)濟導報：國務(wù)院75號文件我們也讀過(guò)了，但由于水平所限，在理解上總有一層距離，我們想許多老百姓的情況與我們是一樣的，還希望章司長(cháng)更具體地幫我們理解一下該文件。
章林偉：我們可重點(diǎn)從五個(gè)方面來(lái)落實(shí)建設海錦城市，一個(gè)是建筑和小區的海綿化；第二個(gè)是道路與廣場(chǎng)建設的海綿化；第三個(gè)是公園綠地和城市綠化系統的海綿化；第四個(gè)是水體生態(tài)修復；第五個(gè)是末端治理的實(shí)施——排蓄設施，灰綠相機結合。實(shí)際上這五個(gè)方面貫穿了整個(gè)城市建設的方方面面，空間開(kāi)發(fā)的，道路廣場(chǎng)、綠化的、然后水體，基本都涵蓋全了。文件也明確要求源頭減排、過(guò)程控制、系統治理。
首先，說(shuō)說(shuō)什么叫源頭減排，過(guò)去我們的城市建設基本上都是末端治理，末端治理是最傳統的一種做法，在中國現實(shí)情況下完全依賴(lài)末端治理來(lái)解決水的問(wèn)題，基本上是走向死胡同。因為，第一，中國是人口密度很大的國家，你沒(méi)有很大的空間和環(huán)境容量讓你前期“自由散漫”，依靠末尾治理解決問(wèn)題；第二政府的財政能力也是非常有限的，不可能建立無(wú)限標準化的工程設施，以任由你前期愛(ài)怎么弄就怎么弄。所以我們只好走向前端也就是源頭減排，就是從源頭來(lái)把雨水涇流控制住，來(lái)有效緩解我們末端治理的壓力。
再說(shuō)說(shuō)過(guò)程控制，城市管網(wǎng)是根據排水流量峰值來(lái)進(jìn)行設計的。排水管網(wǎng)利用率相當低。我們現在通過(guò)過(guò)程控制，就是讓雨水不要齊步走，不要形成峰值。要讓區域內雨水分散排、錯峰排，要細水長(cháng)流，那么管網(wǎng)就不需要建那么大。通過(guò)過(guò)程控制，最后統籌解決、系統治理。
中國經(jīng)濟導報：現在海綿城市的理念正被追捧，熱得一塌糊涂，我們的確很詫異，怎么一下子會(huì )這么熱。請章司長(cháng)給我們講講其社會(huì )背景。
章林偉：因為我們的城市發(fā)展到今天，城市有需求，地方有需求。本來(lái)書(shū)記市長(cháng)們都迫切要搞城市的轉型發(fā)展，只是不知道怎么干，現在國務(wù)院提出方向還提出了方法論，跟地方的需求高度契合，再加上國家又有相應的支持政策，都契合到一起去了。國務(wù)院還及時(shí)出臺了文件，又有具體要求，所以“海綿城市”一下子熱起來(lái)了。今年水大會(huì )，共有二十幾個(gè)論壇，其中近一半是和海綿城市有關(guān)的，有的是政策、有的是技術(shù)、有的是產(chǎn)業(yè)、有的是投融資。城市的生態(tài)載體中，水是最重要的一個(gè)生態(tài)載體，水沒(méi)解決好，你的城市不可能宜居。
中國經(jīng)濟導報：前一段時(shí)間我們報道過(guò)城市綜合管廊，同樣都涉及到治理城市雨水，請問(wèn)海綿城市與綜合管廊的區別在哪里，綜合管廊是不是沒(méi)有海綿城市這么迫切？
章林偉：綜合管廊是一個(gè)具體的工程項目，而海綿城市涵蓋了城市建設的方方面面，海綿城市實(shí)際上是一個(gè)方法，是一個(gè)理念。如果一定要說(shuō)海綿城市也是個(gè)具體項目，那是整個(gè)城市建設的一個(gè)綜合項目。海綿城市還涵蓋許多建設模式，比如把棚改、城鄉危改、舊城改造和海綿城市、PPP都疊加到一起去?，F在棚改還有很多好的政策，就拿相對的貨幣化安置來(lái)說(shuō)，相對的貨幣化安置過(guò)程當中土地置換出來(lái)了，土地置換一出來(lái)，通過(guò)海綿城市建設方式，就能夠提高城市的品質(zhì)和價(jià)值，這時(shí)PPP就來(lái)了，也解決了政府建設資金不足，轉變供給方式。所以，海綿城市里面有好多可以創(chuàng )新、可以探索的，有很多的設計手法，包括微地形做法，不一定什么都是靠灰色工程的做法，現在可以靠一些綠色的措施，而這些綠色的措施跟景觀(guān)、跟園林的設計進(jìn)行結合，從而實(shí)現“滲、滯、蓄、凈、用、排”，“滲”是滲水，“滯”是滯水、“蓄”是蓄水、“凈”是凈水、“用”是用水、“排”是排水。實(shí)際上是用六個(gè)方面的技術(shù)措施來(lái)綜合實(shí)現海綿城市建設的理念和路線(xiàn)。
中國經(jīng)濟導報：這是章司長(cháng)提出的嗎？
章林偉：是的。這6個(gè)字深入淺出，朗朗上口，好記。
試點(diǎn)城市代表性強社會(huì )資本注入仍存困難
中國經(jīng)濟導報：剛才章司長(cháng)是不是講到過(guò)去我們的城市規劃是空間布局為主，現在必須生態(tài)要素為主？
章林偉：在城市規劃過(guò)程當中，過(guò)去我們比較注重空間布局，但是對一些生態(tài)要素重視不夠，比如很多的規劃控制性指標，容積率、建筑密度、建筑高度等，這些都是空間規劃的控制指標，針對生態(tài)控制的指標很少?，F在海綿城市建設中，要把雨水年涇流總量控制率和建立區域雨水排放管理制度等生態(tài)控制指標嵌入進(jìn)去。過(guò)去，沒(méi)有這些指標，城市總體規劃和設計不考慮這些東西，現在必須得考慮了。
中國經(jīng)濟導報：請問(wèn)章司長(cháng)現在安排有多少個(gè)城市在試點(diǎn)海綿城市？補助資金都下去了嗎？是一次性的還是分一年一年的？
章林偉：16個(gè)，今年年初，我們和財政部、水利部三個(gè)部門(mén)共同安排了16個(gè)試點(diǎn)城市。
補助都下補助都下去了，一年一年地分3年下放，到時(shí)我們要進(jìn)行考核，將海綿城市的建設理念和方式與政府職能改革，引入社會(huì )資本緩解財政壓力等有機結合，創(chuàng )新發(fā)展模式，這些文件上都寫(xiě)到了，我不再具體說(shuō)了，還有很多金融工具也可以利用，包括信貸、包括基金，當然還有股市融資等手段。希望形成全產(chǎn)業(yè)鏈的大型企業(yè)集團，全程來(lái)幫助城市從項目策劃到規劃設計再到建造運營(yíng)和資本融資來(lái)搞海綿城市建設。如果這個(gè)可行，將來(lái)這些產(chǎn)業(yè)集團不但可以把國內的事情做好，還可以走向世界，去發(fā)展外向型經(jīng)濟，帶著(zhù)我們的產(chǎn)品、技術(shù)和資本去幫助亞非拉的城鎮化建設。
中國經(jīng)濟導報：這么宏偉的城市建設方向，我們不得不關(guān)心
海綿城市建設投入大概要多少錢(qián)？
章林偉：這個(gè)我們大致算了一下，一平方公里大概要1.8個(gè)億，但是這1.8個(gè)億不等于全是政府的，政府能拿出15%到20%，剩下的都是社會(huì )資本。美國的數據是3.6億美金一平方金一平方公里。它包括地面地上的各種設施，它不是簡(jiǎn)單的靜態(tài)概念，比如我們以前的設計都是靜態(tài)設計，現在就要動(dòng)態(tài)建模了。里面有很多技術(shù)更新，包括大數據、互聯(lián)網(wǎng)、智能城市管理等都可以在這里進(jìn)行聚焦。
中國經(jīng)濟導報：許多試點(diǎn)都是新區吧？幾個(gè)大都市都沒(méi)有選幾個(gè)區來(lái)做試點(diǎn)，比如說(shuō)北京、上海、天津？
章林偉：新區不少呢，貴安新區、武江新區還有西咸新區，大部分試點(diǎn)城市都是舊城改造，所以我們要求他們結合棚改、結合危改、結合舊城改造來(lái)進(jìn)行。試點(diǎn)也是有地域代表性的，你看，中、東、西、南、北各向，包括了不同的城市規模，連直轄市也有，計劃單列市也有，省會(huì )城市也有，地級城市也有，縣級市也有。16個(gè)城市基本覆蓋中國所有類(lèi)型的城市。你按照我說(shuō)的在地圖上一看，你會(huì )發(fā)現非常有代表性。海綿城市建設是因地制宜的。
中國經(jīng)濟導報：剛才說(shuō)到社會(huì )資本進(jìn)入，那么實(shí)現社會(huì )資本進(jìn)入的困難是什么？
章林偉：現在我們就是在探索一個(gè)有效模式。海綿城市建設當中有一個(gè)體制問(wèn)題，現在我們的體制無(wú)法實(shí)現一個(gè)大市場(chǎng)。體制如果分得太細，實(shí)際上是政府職能部門(mén)的管理把市場(chǎng)給切碎了。房地產(chǎn)、水、道路、園林，都給切成一條條的，導致市場(chǎng)主體不能夠自己去優(yōu)化。
因此，要沖破體制束縛，把整個(gè)交給市場(chǎng)主體來(lái)做，政府只要通過(guò)目標和問(wèn)題導向、合同管理、績(jì)效考核、按效付費。所以這次文件提出來(lái)了：“鼓勵社會(huì )資本參與海綿城市投資建設和運營(yíng)管理。強化合同管理，嚴格績(jì)效考核并按效付費。鼓勵有實(shí)力的科研設計單位、施工企業(yè)、制造企業(yè)與金融
資本相結合，組建具備綜合業(yè)務(wù)能力的企業(yè)集團或能力的企業(yè)集團或聯(lián)合體，采用總承包等方式統籌組織實(shí)施海綿城市建設相關(guān)項目，發(fā)揮整體效益。”
中國經(jīng)濟導報：最后我們想聽(tīng)聽(tīng)章司長(cháng)對海綿城市的展望。
章林偉：海綿城市理念非常先進(jìn)，我們現在關(guān)心的主要是落地問(wèn)題，把習總書(shū)記的指示和要求轉化成生產(chǎn)力，這個(gè)是我們最關(guān)心的，所以現在我們抓緊創(chuàng )新模式，利用市場(chǎng)上的機制解決體制上的障礙。畢竟我們的制度設計能讓書(shū)記、市長(cháng)們用上，才能解決落地問(wèn)題。能落地我們的愿望就實(shí)現了，保守的估計要用10~20年，到時(shí)肯定效果大不一樣，將來(lái)這些理念在我們中國5萬(wàn)~10萬(wàn)人口的城鎮全面實(shí)現，它們就是中國最好的宜居小城，在那住著(zhù)肯定既有鄉村氣息，又有城市現代化的感覺(jué)，就像歐洲小城鎮一樣，我估計未來(lái)20~30年后，中國最美、最宜居的地方就是人口5萬(wàn)~10萬(wàn)的小城鎮。
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