據《財經(jīng)國家周刊》記者了解，住房和城鄉建設部正會(huì )同國家發(fā)改委研究制定城市地下綜合管廊收費標準指導意見(jiàn)。眼下，綜合管廊收費機制不完善是困擾管廊建設城市的普遍難題，它關(guān)系到建設運營(yíng)及使用主體的責、權、利，關(guān)系到綜合管廊能否真正實(shí)現科學(xué)建設和有效使用。
近期，記者對蘇州、廈門(mén)、廣州等城市的綜合管廊建設運營(yíng)及收費情況進(jìn)行了調研。從調研情況看，大多數城市尚未建立管廊收費機制，個(gè)別城市即使進(jìn)行了收費嘗試，但僅夠維持基本的維護費，很難收回投資成本。
除了長(cháng)遠的利國利民功效，在當下，綜合管廊建設投資也被稱(chēng)為“穩增長(cháng)”的“利器”。以每年建設8000公里和每公里造價(jià)1.2億元估算，綜合管廊每年可帶動(dòng)1萬(wàn)億元投資。
但在業(yè)內人士看來(lái)，目前很多城市盯著(zhù)綜合管廊投資這塊“肥肉”，“鉚足了勁”向中央財政申請補貼支持，但對運營(yíng)收費制度設計考慮不足，有“先建了再考慮運營(yíng)”的心態(tài)，這或會(huì )給后續運營(yíng)帶來(lái)一系列問(wèn)題。
融資、收費兩頭難
今年以來(lái)，綜合管廊建設被提上重要議事日程。4月，包頭、哈爾濱、蘇州、廈門(mén)等10城市被確定為“綜合管廊建設試點(diǎn)城市”。8月，國務(wù)院辦公廳下發(fā)《關(guān)于推進(jìn)城市地下綜合管廊建設的指導意見(jiàn)》（下稱(chēng)“《意見(jiàn)》”），綜合管廊由地方試點(diǎn)向全國鋪開(kāi)。
綜合管廊建設熱潮之下，各地動(dòng)作頻頻。從記者調研的幾個(gè)城市看，多數城市公布了綜合管廊建設規劃，有的城市已啟動(dòng)相關(guān)建設工作。在綜合管廊建設中，融資難、協(xié)調難，是調研的幾個(gè)城市反映的普遍難題。
此外，調研中還發(fā)現，很多城市尚停留在忙于考慮如何規劃、如何建設，至于綜合管廊建成后的運營(yíng)收費問(wèn)題，很多城市的思考并不足。
蘇州是10個(gè)綜合管廊試點(diǎn)城市之一。蘇州市市容市政管理局相關(guān)人士對《財經(jīng)國家周刊》記者表示，合理確定各類(lèi)管線(xiàn)的入廊費用及管廊維護費用、爭取央企性質(zhì)管線(xiàn)權屬單位對地方綜合管廊建設的政策支持、制定促進(jìn)管線(xiàn)權屬單位積極入廊的配套政策規定，是目前亟待解決的幾大問(wèn)題。
事實(shí)上，蘇州面臨的難題，矛盾點(diǎn)便集中于管廊建設的運營(yíng)收費機制尚未建立。
從全國目前情況看，前幾年進(jìn)行綜合管廊建設的城市，大都是由政府財政兜底，缺少明確的收費政策。與蘇州一樣，綜合管廊的收費機制建立，是很多管廊建設城市面臨的新課題。
“先建成了，后續運營(yíng)問(wèn)題再說(shuō)。”一位不愿具名的城市綜合管廊建設人士坦言，這或許是目前大多數管廊建設城市的普遍心態(tài)。
在業(yè)內人士看來(lái)，盡管建設任務(wù)重，但收費機制這一綜合管廊建設運營(yíng)中的關(guān)鍵環(huán)節問(wèn)題不解決，恐怕麻煩會(huì )在后續陸續爆發(fā)。
理不順的管廊收費
國務(wù)院辦公廳的《意見(jiàn)》明確，“綜合管廊實(shí)行有償使用，入廊管線(xiàn)單位向綜合管廊建設運營(yíng)單位交納入廊費和日常維護費”。但在具體操作執行中，建設和運營(yíng)費用如何分攤，如何設計管廊收費的責、權、利，困擾著(zhù)很多城市。
不僅對于綜合管廊收費運營(yíng)此前沒(méi)有觸及的城市，即便對于探索了多年綜合管廊運營(yíng)收費的城市，如何建立科學(xué)的收費機制，也是一件“頭疼”的事情。
2013年，廈門(mén)在全國率先出臺綜合管廊管理辦法，明確入廊管線(xiàn)使用費和管理維護費標準。其中，入廊費參照各管線(xiàn)直埋成本原則確定；日常維護費按占用管廊的空間比例分攤。
《財經(jīng)國家周刊》記者了解，廈門(mén)最早建成并運營(yíng)的未湖邊水庫片區綜合管廊與集美新城片區綜合管廊項目部分有收費，其中，涉及市財政投資項目的收費仍在協(xié)商處理中，涉及國家電網(wǎng)投資的收費尚未理順。目前，所收取的管廊維護費不足以支撐兩個(gè)項目的運營(yíng)維護，仍需政府的財政補貼維持。
之所以綜合管廊收費機制建立難，廈門(mén)市政園林局相關(guān)負責人對《財經(jīng)國家周刊》記者表示，一是綜合管廊建設成本大，但短期內經(jīng)濟效益低，按目前的收費標準，企業(yè)化運作存在一定困難；二是綜合管廊運營(yíng)維護成本較高，綜合管廊是為30-70年的管線(xiàn)預留空間（結構使用壽命100年），投用后較長(cháng)一段時(shí)間內入廊率較低，現階段收取的維護費無(wú)法滿(mǎn)足綜合管廊的運營(yíng)維護要求；三是部分管線(xiàn)單位入廊意愿強烈，但對地下綜合管廊的入廊費繳交較抵觸。
作為全國運行管廊收費模式比較早的廣州大學(xué)城綜合管廊項目，其收費運營(yíng)模式曾被多個(gè)城市考察學(xué)習。廣州大學(xué)城投資經(jīng)營(yíng)管理有限公司通過(guò)與各管線(xiàn)單位簽訂管理公約和租用合同，約定各方權利、義務(wù)，按物價(jià)局核定的收費標準，向管線(xiàn)單位收取入廊費和日常維護費。
其中，管線(xiàn)入廊費參照各管線(xiàn)直埋成本的原則確定，對進(jìn)駐綜合管廊的管線(xiàn)單位一次性收取入廊費，按實(shí)際鋪設長(cháng)度計收；管廊日常維護費根據各類(lèi)管線(xiàn)設計截面空間比例進(jìn)行分攤。
“大學(xué)城綜合管廊每年收取的日常維護費用約200萬(wàn)元，其中，約100萬(wàn)元用于人工費用，100萬(wàn)元用于綜合管廊的水電費、維護費，基本可實(shí)現"運營(yíng)管理收支平衡"。但隨著(zhù)設備的老化和人工成本的增加，日常維護費用明顯不足。”廣州大學(xué)城綜合管廊項目負責人說(shuō)。
更為尷尬的是，對于廣州大學(xué)城綜合管廊而言，每年200萬(wàn)元的收費，僅夠維持目前的一般運營(yíng)，至于建設成本（3—4億元）的收回則遙遙無(wú)期。
另?yè)私?，因在管廊建設之初收費機制沒(méi)有理順，在管廊投運的頭3-4年里，入廊管線(xiàn)單位對繳納入廊費和日常維護費有抵觸，經(jīng)過(guò)數次溝通協(xié)調，甚至訴諸法院裁決，才最終理順關(guān)系。
在管廊建設之初沒(méi)有理順收費機制，造成后續的一系列麻煩，廣州大學(xué)城綜合管廊曾經(jīng)的教訓，是當下只顧埋頭建設，沒(méi)有理順收費機制的城市一個(gè)警示。
如何破題
大岳咨詢(xún)有限公司總經(jīng)理金永祥表示，國內綜合管廊建設剛起步，運作體制和管理機制都處于探索階段，從政策上講，國家主張管廊建設運營(yíng)收費，但收費的體制和機制建立是難題。
“具體是管廊運營(yíng)方向入廊企業(yè)收費，企業(yè)再向用戶(hù)收費，還是管廊運營(yíng)方直接向用戶(hù)收費？入廊企業(yè)是否愿意讓出這一部分權力？如何確保費用收上來(lái)？目前從體制上還沒(méi)有理順。”金永祥說(shuō)。
住房和城鄉建設部一位不愿具名的內部人士表示，綜合管廊的收費標準設計，總體原則是“誰(shuí)受益，誰(shuí)繳費”，內容涉及到入廊管線(xiàn)單位具體是買(mǎi)斷還是出租管廊；另外一個(gè)關(guān)鍵點(diǎn)是“資金如何可回收”，即費用通過(guò)什么方式繳納，以確保費用的有效收繳。在綜合管廊運營(yíng)管理中，可能會(huì )存在入廊管線(xiàn)單位欠費或延遲繳費問(wèn)題，這類(lèi)問(wèn)題如何規避，是制度設計的關(guān)鍵。
中國城市規劃協(xié)會(huì )地下管線(xiàn)專(zhuān)業(yè)委員會(huì )副主任吳繪忠認為，解決綜合管廊的關(guān)鍵環(huán)節是對管廊性質(zhì)的定位，它涉及投融資及投資回報問(wèn)題。綜合管廊有兩大費用：一是入廊建設費，一是運營(yíng)維護費。如果定位為公益性的，政府就要立法，每年拿出一定的預算；若果定位商業(yè)運作的話(huà)，就要弄清楚具體由誰(shuí)來(lái)投資，各自的投資比例，若形不成循環(huán)的話(huà)，就會(huì )造成“半拉子”工程；如果定位為公益+商業(yè)，就要立法明確公益部分政府投多少，商業(yè)部分投多少。
對此，吳繪忠建議，公益+商業(yè)模式，政府投資至少占60%，商業(yè)部分占40%。
盡管綜合管廊建設面臨重重難題，但各地的探索創(chuàng )新并未停止。廈門(mén)在翔安新機場(chǎng)片區運用PPP模式，通過(guò)招標選擇社會(huì )資本共同成立項目公司，負責投融資、建設、運營(yíng)維護，項目公司通過(guò)“使用者付費”及必要的“政府付費”獲得合理投資回報。
為調動(dòng)入廊管線(xiàn)單位的積極性，以及為后續運營(yíng)收費管理提供方便，蘇州市創(chuàng )新投融資模式，目前由城投公司牽頭，與供電、水務(wù)、電信、移動(dòng)、聯(lián)通、江蘇有線(xiàn)（600959,股吧）6家公司共同出資組建了蘇州城市地下綜合管廊開(kāi)發(fā)有限公司，作為市區范圍內地下綜合管廊投資建設運營(yíng)主要實(shí)施主體，被授予特許經(jīng)營(yíng)權25年。
蘇州市一位不愿具名的業(yè)內人士對《財經(jīng)國家周刊》記者表示，單純由管廊單位建設運營(yíng)，最終不一定符合管線(xiàn)單位的使用標準，管線(xiàn)單位可能以不符合管線(xiàn)使用標準為理由拒絕入廊，而成立合資公司，投資和收益共擔，有利于調動(dòng)管線(xiàn)單位的積極性，為后續的入廊談判減少一系列的阻力。
有業(yè)內人士表示，管廊前期投資巨大，通過(guò)收取入廊費用，只能抵扣部分建設成本，缺口很大。建議吸引社會(huì )資本參與，在一定年限內（比如25年），對社會(huì )投資每年按一定比例（如6%）由城市建設維護費補貼，保障社會(huì )投資的成本回收和適當回報率，一定年限后，管廊歸政府所有。
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