《水污染防治行動(dòng)計劃》規定，“在控制用水總量方面，到2020年，全國用水總量控制在6700億立方米以?xún)?rdquo;。筆者認為，通過(guò)水權交易制度的實(shí)施，水資源富集地區可以將多余的水資源轉讓出去，既解決缺水地區的燃眉之急，又給當地帶來(lái)收益。因此，水權交易市場(chǎng)的建立將有力地推動(dòng)“水十條”目標實(shí)現。
水權交易是以水權人為主體。水權人可以是水使用者協(xié)會(huì )、水區、自來(lái)水公司、地方自治團體、個(gè)人等，凡是水權人均有資格進(jìn)行水權的買(mǎi)賣(mài)。水權交易所發(fā)揮的功能，是使水權成為一項具有市場(chǎng)價(jià)值的流動(dòng)性資源。通過(guò)市場(chǎng)機制，吸引用水效率低的水權人考慮用水的機會(huì )成本而節約用水，并把部分水權轉讓給用水邊際效益大的用水人，使新增或潛在用水人有機會(huì )取得所需水資源，從而達到提升社會(huì )用水總效率的目的。
我國的水權交易主要包含江河水及地下水。水權交易是指水資源使用權的部分或全部轉讓?zhuān)ǔＯ扔蓢覍⑺畽喾峙浣o各省市，各省市再細分到基層，各地用不完的指標則可以相互交易。
政府間水市場(chǎng)有何優(yōu)勢？
從2005年水利部正式發(fā)布《關(guān)于水權轉讓的若干意見(jiàn)》算起，我國的水市場(chǎng)建設已經(jīng)走過(guò)了10年。然而，截至目前，水市場(chǎng)建設仍然處于試點(diǎn)階段，這與我國所面臨的水資源壓力極不協(xié)調。這也在一定程度上反映出水市場(chǎng)建設的困難。
在實(shí)踐層面，水權交易及水市場(chǎng)并不發(fā)達，水權交易的成功案例不多。大家討論的依然是黃河中游、黑河流域等水權案例。實(shí)際上，水市場(chǎng)建設的障礙固然與以取水許可為代表的水資源配置制度及其派生的水行政管理體制有關(guān)，但水市場(chǎng)建設的成本問(wèn)題更為關(guān)鍵。以取水人、取水權交易為主要內容的水市場(chǎng)得以建立并良好運行離不開(kāi)一些基礎設施及制度的支撐。由于水資源的可消耗性，水權內容的表征不得不依賴(lài)于登記。而水資源的流域性更要求統一登記。同時(shí)，水權交易要想達成，需求方與提供方之間需要一定的信息溝通渠道，打破水市場(chǎng)的地區限制，水權交易平臺就顯得極其需要。此外，水市場(chǎng)的壯大也需要相應的權益保護機制。這些技術(shù)性因素對水市場(chǎng)的培育十分重要?！蛾P(guān)于深化水利改革的指導意見(jiàn)》提出要開(kāi)展確權登記，逐步建立國家、流域、區域層面的水權交易平臺。面對數量眾多、空間分散的取水戶(hù)，這些工作的開(kāi)展無(wú)疑需要大量的資金投入。目前看來(lái)，資金投入主體應該是各級政府，但投入責任在中央與地方之間的劃分尚不明確。
當前，政府間水市場(chǎng)已成為關(guān)注熱點(diǎn)。一個(gè)成功案例當屬2000年發(fā)生在浙江省東陽(yáng)市政府與義烏市政府之間的水權交易事件。東陽(yáng)市和義烏市于2000年11月24日簽訂有償轉讓橫錦水庫部分用水權的協(xié)議。協(xié)議的主要內容是甲方（東陽(yáng)市人民政府）以人民幣兩億元的價(jià)格一次性把東陽(yáng)橫錦水庫的每年4999.9 萬(wàn)立方米水的永久用水權轉讓給乙方（義烏市人民政府），且水質(zhì)達到國家現行Ⅰ類(lèi)飲用水標準。協(xié)議當然還包括計量、管理、付款方式等內容。從協(xié)議來(lái)看，這無(wú)疑是一個(gè)雙贏(yíng)的結果。一方面，義烏市獲得了地區發(fā)展所需要的有保障性的水資源；另一方面，東陽(yáng)市也通過(guò)交易獲得了一筆不錯的收益，可以用來(lái)支撐地區發(fā)展?？梢?jiàn)，這種政府間形成的水市場(chǎng)具有現實(shí)基礎以及經(jīng)濟優(yōu)勢。
《關(guān)于深化水利改革的指導意見(jiàn)》提出鼓勵和引導地區間、用水戶(hù)間的水權交易。在此“地區間水權交易”到底所指為何沒(méi)有給出說(shuō)明，且“地區” 概念并不能體現出市場(chǎng)主體。筆者把像東陽(yáng)—義烏水權交易這種發(fā)生在政府之間的水市場(chǎng)稱(chēng)之為政府間水市場(chǎng)，它的主要特點(diǎn)在于市場(chǎng)主體是各級地方政府。
政府間水市場(chǎng)得以展開(kāi)，其經(jīng)濟學(xué)邏輯在于通過(guò)減少市場(chǎng)主體從而節約交易成本。而交易成本正是當前用水戶(hù)間水市場(chǎng)建設需要解決的問(wèn)題之一，并不是說(shuō)有了政府間水市場(chǎng)就無(wú)需用水戶(hù)之間水市場(chǎng)。隨著(zhù)技術(shù)的發(fā)展尤其是信息技術(shù)的發(fā)展以及水資源需求的增長(cháng)，用水戶(hù)間水市場(chǎng)可能更能實(shí)現水資源的優(yōu)化配置。只是就當前而言，建設政府間水市場(chǎng)是一種更節約成本的方式。政府間水市場(chǎng)建設還可促使地方政府采取市場(chǎng)化等方式優(yōu)化本區域內的水資源配置，進(jìn)而為政府間水市場(chǎng)提供水源。這意味著(zhù)建設政府間水市場(chǎng)也可用來(lái)促進(jìn)統一的用水戶(hù)間水市場(chǎng)建設。
政府間水市場(chǎng)建設有何法律基礎？
將地方政府當成水權代表者，進(jìn)而參與水市場(chǎng)，這是用直觀(guān)的語(yǔ)言來(lái)論證政策的合理性。若想推動(dòng)政府間水市場(chǎng)的發(fā)展并提供制度性保障，從法治的角度來(lái)考量，政府的這種角色亦必須符合法律的要求。
在對于東陽(yáng)—義烏水權交易的大討論中就有關(guān)于交易雙方資格的質(zhì)疑，認為在水資源國家所有權的前提下地方政府并不是權利主體。對于水權及水市場(chǎng)建設中地方政府角色的考量可能是后續的水權與水市場(chǎng)建設專(zhuān)門(mén)針對取水戶(hù)的原因之一。以致于黃河水利委員會(huì )2004年頒布的《黃河水權轉換管理實(shí)施辦法（試行）》特別強調水權轉讓出讓方必須是取水人。這顯然將政府間水市場(chǎng)排除在外了。
1988年制定的《水法》尚只規定水資源分別屬于國家所有和集體所有，并沒(méi)有就所有權的行使人作出規定。2002年修訂后的《水法》規定，“水資源屬于國家所有，水資源的所有權由國務(wù)院代表國家行使”。如果僅從字面上來(lái)理解法律規定，地方政府確實(shí)不是所謂的水權交易的適格主體。但是從實(shí)際效果來(lái)看，東陽(yáng)—義烏之間的交易確實(shí)是一種有效的水資源配置方式。如何讓這種制度創(chuàng )新通過(guò)法律之門(mén)？
法律雖然只規定由國務(wù)院代表行使水資源國家所有權，但地方政府實(shí)際上也在水資源配置中起著(zhù)重要角色。認為地方政府在一定程度上也在行使水資源國家所有權并不存在操作上的問(wèn)題。在此，運用法學(xué)中的推定概念是合適的，也就是說(shuō)地方政府可以推定代表行使水資源國家所有權。這可以是政府間水市場(chǎng)建設的重要法律基礎。
地方人民政府推定代表行使水流國家所有權固然可以通過(guò)市場(chǎng)機制實(shí)現水資源的優(yōu)化配置，但是這種推定如果走得太遠的話(huà)，可能造成的不利后果也是難以承受的。從社會(huì )現實(shí)來(lái)看，對地方政府推定代表行使予以一定的限制是必要的，這也正是國務(wù)院代表行使國家所有權功能之所在?！端ā分械乃糠峙錀l款就是對地方政府的限制。水量分配起著(zhù)限制地方政府推定代表行使所有權效力的功能。一旦地方政府配置的水資源超過(guò)了一定的量，危害到其他地區的權益，地方政府的相關(guān)行為是無(wú)效的。
政府間水市場(chǎng)建設可采取哪些措施？
鑒于東陽(yáng)—義烏水權交易后，理論界以及水行政部門(mén)內對于地方政府主體資格的質(zhì)疑，建設政府間水市場(chǎng)理應先解決思想上的認識問(wèn)題。要明確地方政府間簽訂的水資源利用協(xié)議是符合法律規定的觀(guān)念。東陽(yáng)—義烏交易行為模式的特點(diǎn)在于上游地區有富余的水資源，而經(jīng)歷了15年的經(jīng)濟發(fā)展，這種情形現在已不多見(jiàn)。對于上游地區過(guò)多的取用水資源的情形，筆者認為，政府間水市場(chǎng)建設可從以下兩個(gè)方面推進(jìn)。
一、借鑒新安江水環(huán)境補償的模式，開(kāi)展政府間水市場(chǎng)建設試點(diǎn)。由上級政府協(xié)調并提供一定的資助來(lái)促進(jìn)不同地方簽訂水資源利用協(xié)議。以通過(guò)交接斷面的水資源總量為依據，明確各方的經(jīng)濟責任。
二、將一定量的水資源認定為地方水資源權益，這一權益可轉讓?zhuān)鴻嘁姹磺趾t可主張賠償。由于水資源在各地區的使用價(jià)值以及節約水資源的成本存在較大的差異，地方政府可基于這種比較優(yōu)勢，達成水資源利用協(xié)議，實(shí)現水資源的優(yōu)化配置。
三、是將許可證作為執法的重要依據，并以違法成本高為原則強制執法?！肚鍧嵥ā返?09條對違法排污的各類(lèi)處罰作出規定。環(huán)境保護主管部門(mén)可以根據許可證中的排放監測、設施檢查等內容進(jìn)行跟蹤，如果設施發(fā)生違反許可證限值和條款的情況，許可證管理機構可以及時(shí)發(fā)現并對違反許可證規定的行為進(jìn)行糾正。根據違法行為的情況，可以追究違法企業(yè)的民事或刑事責任。民事執法包括環(huán)保局采取的行政處罰、司法部門(mén)代表環(huán)保局和其他部門(mén)采取的處罰、公民提起的訴訟等。罰款按每種污染物計算，并且與按日計罰掛鉤。舉例說(shuō)，如果一個(gè)企業(yè)有16種污染物，有7種不合規，如果按照每種每天2500美元計算，每種違法行為的罰款額度最高可達3.25萬(wàn)美元/天。民事罰款上交美國財政部，納入國庫管理。
四、是制定具體詳細的技術(shù)導則，兼具科學(xué)性和靈活性，增強可執行性。為落實(shí)許可證要求，美國環(huán)保局制定了國家污染物排放削減系統指南，分12章詳細介紹了申請程序、基于技術(shù)的排放限值、基于水質(zhì)的排放限值、監測與報告要求、特殊情形、內容調整、行政管理程序、實(shí)施與強制執行等內容，為企業(yè)許可證編寫(xiě)提供參考?；诩夹g(shù)的排放限值是根據技術(shù)和資金的可獲得性而設立的最低出水水質(zhì)要求。目前，美國環(huán)保局已經(jīng)為鋼鐵等55個(gè)行業(yè)、90多個(gè)經(jīng)濟部門(mén)制定了排放限值導則和規范。如果排放限值導則沒(méi)有要求，則其排放限值需要在許可證中基于“許可證編寫(xiě)者的最佳專(zhuān)業(yè)判斷”逐個(gè)制定。關(guān)于罰款中的金額確定，專(zhuān)門(mén)開(kāi)發(fā)了數學(xué)模型，對30多個(gè)行業(yè)制定了不同罰款方案。
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