這兩年每逢夏季，國內不少城市就會(huì )出現“海景房”，無(wú)法在短時(shí)間內將雨水通過(guò)下水管道排出，成為公眾熱議的一大問(wèn)題。
其實(shí)近年來(lái)，下水道建設越來(lái)越受到高層重視。2013年，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于加強城市基礎設施建設的意見(jiàn)》，《意見(jiàn)》明確了當前加快城市基礎設施升級改造的重點(diǎn)任務(wù)，其中就有“加強城市供水、污水、雨水、燃氣、供熱、通信等各類(lèi)地下管網(wǎng)建設和改造”的內容，同時(shí)還提到要開(kāi)展城市地下綜合管廊試點(diǎn)。也正是在這個(gè)《意見(jiàn)》中，還提到了要加強城市排水防澇防洪設施建設，解決城市積水內澇問(wèn)題。而在李克強總理7月28日主持召開(kāi)的國務(wù)院常務(wù)會(huì )議上，更是明確指出要部署推進(jìn)城市地下綜合管廊建設，擴大公共產(chǎn)品供給、提高新型城鎮化質(zhì)量。
為什么地下管廊問(wèn)題在過(guò)去相當長(cháng)一段時(shí)間內不受重視？
首先，也是最為重要的原因在于，地下管廊建設對于地方政府來(lái)說(shuō)，更多是投入，而非收益。眾所周知，在過(guò)去的十多年時(shí)間里，中國地方政府形成了以土地出讓金為主要收入的土地財政模式。在這個(gè)模式下，地方政府的重要任務(wù)就是把土地以盡可能高的價(jià)格轉讓出去——而且是以最小成本的方式轉讓出去，這樣一來(lái)地方政府就能夠獲得盡可能高的收入。毫無(wú)疑問(wèn)，高標準的地下管廊建設需要耗費不少成本。以2010年上海世博園區的地下管廊為例，長(cháng)約6.6 公里的“共同管溝”投資高達約17億元，折合每公里2.58億元。如此高昂的成本并不是每個(gè)城市都能承擔的，同時(shí)這還意味著(zhù)地方政府當期收入減少。在絕大多數地方政府領(lǐng)導的任期都很短的前提下，地方政府不考慮地下管廊建設也就可以理解。
其次，地下管廊建設中的管理問(wèn)題也可能是導致建設滯后的一個(gè)因素。還是以上海世博會(huì )的地下管廊“共同管溝”為例，所謂“共同管溝”，是指在地下挖掘隧道，將原本各自單獨埋設的水、電、氣等各類(lèi)市政管線(xiàn)集中放置在同一條地下隧道里，隧道同時(shí)留出供檢修人員行走的通道。管線(xiàn)入共同管溝后，每根管線(xiàn)都會(huì )注明所屬單位，萬(wàn)一哪根管線(xiàn)出了故障，只要打開(kāi)接點(diǎn)處的井蓋，便能立即查找到所屬管線(xiàn)的所在位置，直接施工，能夠避免由于埋設或維修而導致道路多次開(kāi)挖的麻煩。但正是因為“共同管溝”包括了電力、電信、有線(xiàn)電視、給排水、交通信號等涉及多個(gè)不同部門(mén)的管線(xiàn)，因此協(xié)調不同部門(mén)之間的利益也就格外復雜：誰(shuí)來(lái)出資？管理費用誰(shuí)來(lái)支付？分攤費用的標準又是如何？利益之間的協(xié)調和溝通問(wèn)題使得不少城市的管廊建設進(jìn)展緩慢，甚至在不少地區還出現了在有地下管廊之后，有機構卻另起爐灶挖埋管線(xiàn)的現象發(fā)生。
要讓地下管廊建設得以可持續，以上兩個(gè)問(wèn)題必須要面對，總而言之就是要解決錢(qián)從哪里來(lái)，費用如何承擔的問(wèn)題。對此，不妨借鑒此前在高速公路建設上的經(jīng)驗。中國的高速公路之所以能夠在短短十余年時(shí)間里后來(lái)居上成為世界通車(chē)里程最多的國家，無(wú)非是采用了“貸款修路、收費還貸”的融資模式，從而解決了“錢(qián)從哪里來(lái)、費用如何承擔”的問(wèn)題，即通過(guò)銀行貸款獲得建設用資金，通過(guò)通行費收入來(lái)維持經(jīng)費日常運營(yíng)。
地下管廊建設也可以嘗試這種模式。在以往的建設過(guò)程中，地下管廊設施的絕大部分資金都是來(lái)自于財政撥款，這既給地方財政造成巨大的財政壓力，同時(shí)還導致了財政不公等問(wèn)題。與財政壓力不同，財政不公則是指政府財政巨資投入建設的地下管廊設施只是在極少部分區域內使用，對其他地區的居民來(lái)說(shuō)并不公平，就像上海在世博園建設的“共同管溝”，政府巨資投入但并未讓更多居民受益。
事實(shí)上，現在城市居民也一直為市政公用基礎設施付費，水、電、煤氣、通訊等一切服務(wù)都需要付費，如果市民欠費就會(huì )被有關(guān)部門(mén)停止服務(wù)。當然，這種收費只是發(fā)生在消費者和市政供應商之間，并不是供應商和供應商之間。而地下管廊建設的費用，盡管表面上是發(fā)生在不同供應商之間，但最終的成本還是由所有的市民來(lái)承擔。因此，現在缺乏的并不是要不要收費，而是如何收費、利益如何協(xié)調等。而且從根本上來(lái)說(shuō)，因為規模效應之故，地下管廊一旦建成，各大市政供應商所需要支出的成本會(huì )比此前各自為政時(shí)更低。
如果解決了“費用如何承擔”問(wèn)題，那就會(huì )有機構愿意為地下管廊基礎設施投資，李嘉誠在歐洲的投資就是一個(gè)佐證。我們注意到，李嘉誠在內地的資產(chǎn)絕大部分是不動(dòng)產(chǎn)，而其在歐洲投資的范圍則是水、電、煤等看起來(lái)像是非營(yíng)利的傳統市政公用基礎設施。很顯然，李嘉誠在投資歐洲之前應該計算過(guò)投資回報等問(wèn)題，因為市民要為這些公共服務(wù)付費——只要城市還存在，那么就會(huì )有市政設施。盡管這些投資不像幾年前房地產(chǎn)那樣的高回報，但是持續穩定的現金流也不失為一種安全的投資。
一個(gè)可以確定的事實(shí)是，今后幾年中國經(jīng)濟不會(huì )再像幾年前一樣持續兩位數的高速增長(cháng)，各種資本也會(huì )逐步降低其投資回報率，在此情況下，具有穩定回報的市政基礎設施就可能會(huì )成為很多資本的選擇。只要地方政府能夠在投融資渠道上進(jìn)行創(chuàng )新，就像國務(wù)院常務(wù)會(huì )議所指出的特許經(jīng)營(yíng)、投資補貼、貸款貼息等方式，那就會(huì )有社會(huì )資本參與管廊建設和運營(yíng)管理。
也正是如此，我們就不難理解國務(wù)院對地下管廊建設的初衷，地下綜合管廊不僅可以逐步消除“馬路拉鏈”、“空中蜘蛛網(wǎng)”等問(wèn)題，提高城市綜合承載能力，還可以帶動(dòng)有效投資、增加公共產(chǎn)品供給，打造經(jīng)濟發(fā)展新動(dòng)力。
?。ㄗ髡邽樯虾＝鹑谂c法律研究院執行院長(cháng)傅蔚岡）
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