雨水徑流費應該如何界定，費用該怎么計算，為什么要收取費用?各個(gè)州的情況又有哪些異同之處?下面大家就從這篇《雨水付費：美國從1964～2017年間的雨水徑流費制度變革》來(lái)一探究竟吧。
《雨水付費：美國從1964～2017年間的雨水徑流費制度》
賓夕法尼亞州匹茲堡的布萊恩·亞歷山大·查爾芬特大學(xué)
摘要
自20世紀60年代中期以來(lái)，在美國的40個(gè)州中，至少有1600個(gè)地方政府制定了雨水徑流費法案。許多地方政府將雨水徑流費作為合理、可靠的收入來(lái)源，用于補貼聯(lián)邦和州日益嚴格的雨水和合流制溢流法規中需要升級的高昂基礎設施成本。過(guò)去50年來(lái)，美國各地出現和持續蔓延的雨水徑流費法案，代表并反映了財政責任在運營(yíng)、維護和改善關(guān)鍵公共基礎設施系統方面向地方層面的重大轉變。
本文探討了近50年來(lái)美國地方政府制定的雨水徑流費制度的演變過(guò)程。在強調聯(lián)邦和州對城市雨水系統的監管在美國地方政府推廣雨水收費方面所起的巨大影響的同時(shí)，本文的研究也強調了州一級立法、司法判決和其他因素在擴大或收縮地方政府在雨水管理融資方面選擇的關(guān)鍵作用。
引言
自1964年蒙大拿州比林斯市頒布美國首個(gè)雨水徑流費制度以來(lái)，其40個(gè)州至少有1600個(gè)地方政府已經(jīng)實(shí)施了雨水徑流費制度。許多地方政府將雨水徑流費作為合理、可靠的收入來(lái)源，用于補貼聯(lián)邦和州日益嚴格的雨水和合流制溢流法規中需要升級的高昂基礎設施成本。過(guò)去50年來(lái)，美國各地出現和持續蔓延的雨水徑流費用法案，代表并反映了財政責任在運營(yíng)、維護和改善關(guān)鍵公共基礎設施系統方面向地方層面的重大轉變。
什么是雨水徑流費?
雨水徑流費是由政府實(shí)體(通常是美國的市、縣或特殊地區)評估的費用，用于為雨水基礎設施的運營(yíng)、維護和/或設備改建提供資金。盡管不同的管轄區征收了與雨水相關(guān)的各種費用，但本文著(zhù)重于根據這些地塊的一些雨水相關(guān)特征對不動(dòng)產(chǎn)地塊評估的周期性(例如，每月、每季度、每年)費用。這些周期性的、基于地塊的費用不同于針對新開(kāi)發(fā)項目征收的一次性雨水“影響”或“開(kāi)發(fā)”費用。專(zhuān)門(mén)設計用于反映不動(dòng)產(chǎn)地塊雨水徑流量的周期性費用，也與主要用于為雨水相關(guān)支出提供資金量的公里數估價(jià)法形成對比，因為該不動(dòng)產(chǎn)價(jià)值與來(lái)自不動(dòng)產(chǎn)地塊的雨水徑流量沒(méi)有任何必要或直接關(guān)系。正如飲用水管理機構收取飲用水收集、處理和分配服務(wù)的用戶(hù)費用一樣，周期性的、以地塊為基礎的雨水徑流費(通常作為雨水管理機構的一部分實(shí)施)也作為雨水輸送、處理和/或其他服務(wù)的用戶(hù)費用。除非另有規定，本文件中“雨水徑流費”一詞的任何后續使用均指此類(lèi)周期性的、以地塊為基礎的雨水徑流費1。
1、這些周期性的、基于地塊的雨水徑流費的名稱(chēng)因地區而異。例如：排水費(德克薩斯州奧斯汀);雨水排水管理費(德克薩斯州達拉斯);雨水排水服務(wù)費(俄亥俄州工會(huì ));市政排水公用系統費(德克薩斯州加爾維斯頓);雨水使用費(俄亥俄州沃茲沃斯);雨水公用事業(yè)費(威斯康星州沃斯本);雨水管理公用事業(yè)費(安德森);和雨水公用事業(yè)費/環(huán)保局費用(俄亥俄州，比塞勒斯)。
計算雨水徑流費的依據和公式因司法管轄區而異，但最常見(jiàn)的計價(jià)體系是根據相關(guān)司法管轄區內一塊不動(dòng)產(chǎn)上不透水面的面積計算費用。不動(dòng)產(chǎn)地塊上不透水面的面積范圍用于估算該地塊在降雨或冰雪融化時(shí)產(chǎn)生的水文徑流量，反過(guò)來(lái)，理論上，這近似于對雨水基礎設施和服務(wù)設施的需求。某些管轄區根據客戶(hù)類(lèi)別(如住宅、商業(yè)、工業(yè))相應改變或分級雨水收費率。某些司法管轄區還免除了各種財產(chǎn)(如未開(kāi)發(fā)土地、道路、公園或公墓)的雨水徑流費。雨水徑流費收入通常為雨水系統的運行、維護和/或設備改建提供資金，盡管收入使用在不同的司法管轄區也有所不同，包括洪水緩解、水質(zhì)保護和相關(guān)監管項目管理等融資活動(dòng)。在某些司法管轄區，雨水徑流費還與客戶(hù)援助計劃、回扣、贈款、信貸計劃等綁定，至少有一個(gè)例子——信貸交易計劃(哥倫比亞特區能源與環(huán)境部，2018年)。
為什么征收雨水徑流費?
在美國的大多數地區，雨水管理是一項公共責任(Poertner，1981年)，這主要是因為雨水服務(wù)設施，如防洪、不動(dòng)產(chǎn)排水和水質(zhì)保護，在經(jīng)濟上或物理特征上表現出不可行的排除，加上聯(lián)合的可能性——盡管擁擠(BuchanAn，1965年;Craig，1987年;Hochman，1982年)—— 使用和使雨水服務(wù)公共設施和相關(guān)基礎設施成為公共利益(Ostrom和Ostrom，1977年)。然而，私人財產(chǎn)的決定和活動(dòng)與雨水系統的公共管理之間存在內在聯(lián)系，因為私人擁有的不動(dòng)產(chǎn)地塊(例如，擴建不透水的車(chē)道;安裝雨水蓄水池)的私人行為直接影響公共雨水系統。Garner等人(1994年，第7頁(yè))認為，雨水徑流費涉及一個(gè)基本的“重新定義人們思考徑流和雨水管理的方式”，即從“作為解決公共問(wèn)題所需的政府服務(wù)”雨水管理理念轉變到認為雨水服務(wù)主要由政府管理私有不動(dòng)產(chǎn)的徑流。
Debo和Reese(2003，第118頁(yè))注意到，“市政雨水項目已通過(guò)多種機制獲得資金支持…包括物業(yè)稅、銷(xiāo)售稅、國家周轉基金、道路基金、使用費、債券及其他管理附加費”，其中物業(yè)稅資金為最常見(jiàn)。然而，Debo和Reese(2003，118-122頁(yè))同時(shí)觀(guān)察到，作為市政雨水項目融資機制的雨水徑流費越來(lái)越受歡迎，與其他融資機制相比，這提供了四個(gè)主要優(yōu)勢：
(1)穩定，由于是一種專(zhuān)用的、特定于服務(wù)的用戶(hù)費用，而不是在預算過(guò)程中必須與其他一般政府義務(wù)2.3(如學(xué)校和警察保護)競爭的稅收所得收入;(許多地方法令和一些州法律要求，雨水徑流費產(chǎn)生的任何收入僅用于與雨水基礎設施的運行、維護、管理或設備改建相關(guān)的成本;雨水徑流費收入的穩定性和專(zhuān)用性也可以擴大和增加地方政府通過(guò)債券借貸為雨水相關(guān)資本項目融資的機會(huì )。
(2)充足，在較低的民眾—客戶(hù)支付意愿的情況下產(chǎn)生足夠的收入;
(3)靈活，包括收入的產(chǎn)生方式和支出目的;
(4)公平，用戶(hù)根據其對雨水服務(wù)系統的需求按比例承擔成本。Bachhuber(2013年)、Brisman(2002年)、Garner等(1994)和其他人認為，作為提供和生產(chǎn)雨水設施的融資機制，雨水徑流費也具有類(lèi)似的吸引力。
2、許多地方法令和一些州法律要求，雨水徑流費產(chǎn)生的任何收入僅用于與雨水基礎設施的運行、維護、管理或設備改建相關(guān)的成本。
3、雨水徑流費收入的穩定性和專(zhuān)用性也可以擴大和增加地方政府通過(guò)保稅借貸為雨水相關(guān)資本項目融資的機會(huì )。
從效率和公平角度來(lái)看，雨水徑流費的經(jīng)濟吸引力可以通過(guò)簡(jiǎn)要考慮一些社區目前如何為雨水服務(wù)提供資金來(lái)加以有效說(shuō)明。目前，美國各地的許多社區為雨水和管網(wǎng)設施提供資金，并收取飲用水使用相關(guān)的費用，如通過(guò)住宅、商業(yè)機構、工業(yè)設施和機構建筑的進(jìn)水計量表所測。盡管這種融資機制通過(guò)水量表監測水流經(jīng)下水槽、淋浴和洗衣機排水溝來(lái)充分考慮對污水和雨水管道系統(美國的很多地方都是合流制系統)的需求，但這種收費方式無(wú)法獲取到在降雨天氣期間和雨后占主要比例的雨水對輸水系統的需求(3 Rivers Wet Weather，2018年)。因此，在美國的許多地方，雨水服務(wù)需求基本上是不定價(jià)的，并且可以為實(shí)施雨水徑流費來(lái)修改當前基于水表的費用體系提出強有力的經(jīng)濟效率和公平論證。更具體地說(shuō)，如果地方政府僅以計量水費收入為聯(lián)邦和州法規日益要求的雨水基礎設施系統投資提供資金，而不收取雨水徑流費，則可以令人信服地認為，計量水費使用相對較高但相對較小的房地產(chǎn)與用水很少或沒(méi)有計量但雨水需求量大(如停車(chē)場(chǎng)、購物中心、大型零售機構)的物業(yè)相比，雨水需求(如小型住宅地塊)對這些投資承擔了不適當的財政負擔。通過(guò)對雨水服務(wù)的需求或使用定價(jià)或收取雨水徑流費(反對者有時(shí)將其貶低稱(chēng)之為“雨水稅”，并對其提出法律質(zhì)疑)，地方政府不僅可以獲得寶貴的收入以用于運營(yíng)、維護和改善關(guān)鍵的基礎設施，而且還可以激勵公民-客戶(hù)(OMAS，2013)在私有財產(chǎn)上實(shí)施雨水消減措施，尤其是將雨水徑流費與協(xié)商一致的信貸計劃相聯(lián)系起來(lái)。換句話(huà)說(shuō)，通過(guò)將服務(wù)費與服務(wù)需求相協(xié)調，并通過(guò)鼓勵分散的雨水管理，雨水徑流費可以在水文互聯(lián)管轄區內和它們之間有效和公平地分配雨水和管道設備方面發(fā)揮關(guān)鍵作用。
方法和數據
本文所提出的研究主要是基于作者對美國約3.9萬(wàn)個(gè)合法公認的多功能地方政府的代表性數據集的分析，包括Campbell等(2017)記錄的雨水徑流費特征。本文的一些研究也借鑒了作者對美國幾個(gè)地方社區雨水徑流費的定性案例研究。根據要求，可從作者處獲得關(guān)于本文所述研究中使用的方法和數據的更多詳細信息。
美國雨水徑流費：地點(diǎn)、時(shí)間和原因
美國新產(chǎn)生的雨水徑流費數量有兩個(gè)顯著(zhù)的高峰：在20世紀90年代初，特別是1991年至1993年;再一個(gè)是在2000年代中期，特別是2001年至2007年(圖1)。1980年之前，Campbell等人(2017年)僅記錄了美國5個(gè)州6筆雨水徑流費，1985年后新產(chǎn)生的雨水徑流費速度大幅加快(圖1)。
圖 1 每年新產(chǎn)生的雨水徑流費數量(主Y軸)和每年累計產(chǎn)生的雨水徑流費數量(次Y軸)。顏色的數據點(diǎn)以十年為單位進(jìn)行編制。
Campbell等(2017年)記錄的1637筆雨水徑流費由40個(gè)州和華盛頓特區的2116個(gè)地方政府的全部或部分制定4，其中絕大多數地方政府為副縣政府：城市(1376);鄉鎮(268);村莊(214);城鎮(134);和自治區(5)(表1)5。許多縣政府(111)以及少數幾個(gè)合并的市縣政府(表1)也制定了雨水徑流費，如喬治亞州的奧古斯塔市/里士滿(mǎn)縣和肯塔基州的列克星敦市/費耶特縣。在48個(gè)州中，只有約2%的鄉鎮制定了雨水徑流費，50%的市縣政府和近14%的城市制定了雨水徑流費(表1)。
4、使用類(lèi)似“制定”的措辭來(lái)反映Campbell等(2017年)記錄的大部分雨水徑流費。實(shí)際上是由個(gè)別多職能地方政府制定的。然而，一些一般多職能地方政府并沒(méi)有獨立制定雨水徑流費，而是更多地“受制于”或“牽連于”特殊地區政府制定的雨水徑流費。
5、在這些分析中，華盛頓特區被視為其州內的一個(gè)城市。
表1 根據地方政府類(lèi)型收取雨水徑流費的地方政府數量和比例
一個(gè)包含了各種獨立變量(如人口、土地使用、地方政府類(lèi)型，和州)的二元變量邏輯回歸模型表明，美國大約39000個(gè)合法有效的多職能地方政府是否都制定了一項雨水徑流費，并得出了一些顯著(zhù)的結果(表2)。
考慮到變量中心和相對極端的觀(guān)測值(在模型包含的變量中)的回歸模型表明，對地方政府制定雨水徑流費的可能最大積極影響是根據市政分流制雨水管道系統(MS4)條例進(jìn)行監管(表2)6。相對于城市7，市縣政府對地方政府征收雨水徑流費的可能性也有很大的積極影響(表2)。同樣，與佛羅里達州相比8，在俄亥俄州、華盛頓州、北卡羅來(lái)納州或愛(ài)荷華州，對地方政府征收雨水徑流費的可能性具有相當強的積極影響(表2)。雖然回歸模型中的土地利用變量相對于其他變量的影響一般較弱，但某些土地利用變量(特別是1992-2011年開(kāi)發(fā)百分比和林地利用百分比的變化)可能在極端值下產(chǎn)生相當大的影響(表2)。
考慮到變量中心和相對極端的觀(guān)測值(在模型包含的變量中)的回歸模型表明，對地方政府制定雨水徑流費的可能最大負面影響是與某些州的位置(相對弗羅里達州)相關(guān)：紐約、阿肯色州、密蘇里州、密歇根州、賓夕法尼亞州、新墨西哥州、加利福尼亞州、阿拉巴馬州、伊利諾斯州、北達科他州、南達科他州、愛(ài)達荷州、馬薩諸塞州、亞利桑那州、內華達州等(表2)。相對于城市，某些形式的地方政府——即城鎮、自治區、縣、鄉和村——也對地方政府征收雨水徑流費的可能性產(chǎn)生了相當大的負面影響，甚至控制了具體一些州的影響(表2)。
6、有趣的是，在極高的值下，2010年變量中的城市化面積百分比對關(guān)于地方政府可能要收取雨水徑流費的問(wèn)題(表6)，呈現出與第二階段MS4法規相似的積極影響。第二階段的MS4法規主要基于城市化地區。
7、我選擇城市作為回歸分析相比較的地方政府類(lèi)型，因為城市位于每一個(gè)州，在48個(gè)州中僅次于鄉鎮。
8、佛羅里達州的地方政府收取雨水徑流費的比例最高(約為38%)，也是八個(gè)州中四類(lèi)地方政府收取雨水徑流費的州之一)。
表2 二元變量的邏輯回歸模型結果表明各地方政府是否已制定了雨水徑流費。表按極值效應排序。僅顯示p值≤0.05的術(shù)語(yǔ)。
* %DEVlmh1192 =已開(kāi)發(fā)土地利用率變化(2011-1992年);%ua2010 = %城市化面積(2010年);%DEVlmh11=%開(kāi)發(fā)用地(2011年);%AGtot11 = %農業(yè)用地(2011年);%FORtot1192 =林地利用率變化(2011-1992年);**效果大小按絕對值大小進(jìn)行顏色編碼;
考慮地理空間
雖然對影響美國地方政府間雨水徑流費擴散的地理因素的正式分析超出了本文的范圍，但對該主題的地理空間觀(guān)點(diǎn)的簡(jiǎn)要考慮揭示了一些令人信服的模式。
例如，在明尼蘇達州，雨水徑流費隨時(shí)間的擴散模式表明了一個(gè)明確的地理空間要素，尤其集中在明尼阿波利斯/圣保羅都市區及其周?chē)?圖3)。在明尼蘇達州，第一個(gè)制定雨水徑流費的地方政府是羅斯維爾。在1984年，它是一座位于明尼阿波利斯以東、圣保羅以北，擁有超過(guò)33000人的14平方英里城市。1985年，又有五個(gè)城市分別頒布了暴雨徑流費——是距明尼阿波利斯市中心25英里內愛(ài)丁堡、弗里德利、里奇菲爾德、羅賓斯代爾和沙科比。到1990年，該地區的其他8個(gè)城市已經(jīng)頒布了雨水徑流費，其中包括1986年的圣保羅市。到1999年，明尼蘇達州57個(gè)征收雨水徑流費的地方政府中，有54個(gè)位于明尼阿波利斯市中心約50英里的范圍內。到2017年，明尼蘇達州136個(gè)征收雨水徑流費的地方政府中的113個(gè)——以及威斯康星州西部圣克羅伊河上的幾個(gè)城市——位于明尼阿波利斯市中心約50英里范圍內(圖3)。
除了在雙城區觀(guān)察到的縣級以下政府間雨水徑流費在空間上的集中擴散之外，縣級以下政府制定的雨水徑流費可以先于縣政府制定的雨水徑流費。例如，佛羅里達州東北部的沃盧西亞縣在1992年頒布了一項雨水徑流費，不久之后該縣的兩個(gè)城市頒布了雨水徑流費：1987年的奧蒙德比奇和1989年的南達托納。這種表面上的“傳播”動(dòng)態(tài)也可以在縣到縣的方向上運行，例如在北卡羅萊納州的坎伯蘭縣，該縣在1995年頒布了一項雨水徑流費，隨后是該縣的兩個(gè)次州政府：2004年的費耶特維爾市和2007年的霍普米爾斯鎮。
在美國的許多其他地區，可以觀(guān)察到這些和其他地理空間集中的雨水徑流費擴散模式。在美國許多地方觀(guān)測到的雨水徑流費擴散在高度集中的地理空間上的性質(zhì)表明，明確說(shuō)明地方政府間地理空間關(guān)系的雨水徑流費擴散模型將對推動(dòng)雨水徑流費的擴散機制產(chǎn)生了新的見(jiàn)解。
圖3 在西肯塔基大學(xué)(Western Kentucky University)2017年雨水管理機構調查(Campbell等人，2017年)中記錄了明尼蘇達州(及周邊州)地方政府的雨水徑流費用：行政區、村莊、城鎮、鄉鎮、城市和合并市縣(黃色輪廓，綠色填充);縣(藍色輪廓，黑色填充);流域(橙色輪廓，黑色填充物);下水道區域(洋紅色輪廓，黑色填充物);和雨水區域(紅色輪廓，黑色填充物)。還顯示了：州邊界(粗黑);縣邊界(中黑);以及法律認可的、通用的、副縣政府(細黑)。[管轄區邊界來(lái)源為美國人口普查局2014年TIGER /線(xiàn)條的SHP文件。世界圖像基礎地圖由ESRI提供。]
具體一些州的因素
盡管對影響美國地方政府間雨水徑流費擴散的一些州的因素進(jìn)行全面、全國性的調查超出了本文的范圍，但對一些州的因素進(jìn)行簡(jiǎn)要的探討，可以說(shuō)明一些州的地方政府間雨水徑流費相較于其他州更容易擴散的原因。
賓夕法尼亞州
賓夕法尼亞州在2016年通過(guò)了一系列法律，明確授權某些類(lèi)型的地方政府——行政區和鄉鎮——制定雨水徑流費。在這些法律通過(guò)之前，賓夕法尼亞州這些形式的地方政府獨立評估雨水徑流費的法律權限還不清楚。2013年，該州通過(guò)了一項法律，明確授權市政府(與市政府不同的法律實(shí)體)評估雨水管理費用。根據州法律賦予某些形式的地方政府權力的法律不確定性在許多地方政府中造成了猶豫不決，不愿意成為制定雨水徑流費的先行者。如今該州法律明確授權賓夕法尼亞州的地方政府直接評估雨水徑流費，而且該州的幾個(gè)市已經(jīng)頒布了雨水徑流費，似乎越來(lái)越多的地方政府將頒布雨水徑流費。
新澤西
在制定雨水徑流費方面，新澤西州的地方政府似乎與賓夕法尼亞州的許多地方政府在過(guò)去幾年中的情況類(lèi)似。盡管新澤西州的立法機構已經(jīng)做出了幾項明確授權地方政府設立雨水徑流費的立法努力——其中一項已經(jīng)使其獲得州長(cháng)否決權——但這些法案都還沒(méi)有通過(guò)。
密蘇里州
密蘇里州的一些地方政府已經(jīng)頒布了雨水徑流費。然而，自2013年密蘇里州最高法院裁定圣路易斯大都會(huì )下水道區征收的雨水徑流費實(shí)際上是一種稅以來(lái)，密蘇里州沒(méi)有地方政府頒布過(guò)雨水費，因為這項稅是在沒(méi)有選民批準的情況下成立的，違反了該州的憲法。
結論
盡管MS4法規的兩個(gè)階段似乎都是美國地方政府間雨水徑流費擴散的主要驅動(dòng)因素，但州的特定因素可以完全否定或大大強化MS4法規對地方政府雨水徑流費法規的影響。例如，盡管對MS4S的監管相當廣泛，但在一些州，包括新澤西州、紐約州、康涅狄格州和賓夕法尼亞州，很少有地方政府頒布了雨水徑流費。地方政府的形式似乎也強烈影響了雨水徑流費在美國的擴散，城市和市縣政府比市、村、鎮、鄉或縣更可能制定雨水徑流費。
雨水徑流費制度堅如磐石。從1964年蒙大拿州的比林斯市到2017年40個(gè)州的至少1600個(gè)社區，雨水徑流費現已成為一個(gè)穩固的美國制度。隨著(zhù)全國各地的地方政府繼續面臨著(zhù)聯(lián)邦和州日益嚴格的雨水和合流制溢流法規所要求的大量基礎設施投資，雨水徑流費作為相對公平和可靠的融資機制的吸引力似乎不大可能減弱。
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