一場(chǎng)暴雨,就會(huì )引發(fā)一系列“看海”現象。在我國一些大城市,這已經(jīng)成為每年汛期內一個(gè)繞不過(guò)去的尷尬。在7月28日召開(kāi)的國務(wù)院常務(wù)會(huì )議上,李克強總理說(shuō):“中國正處在城鎮化快速發(fā)展時(shí)期,但我們的地下管廊建設嚴重滯后。加快這方面的建設,很有必要!”
上世紀以來(lái),國內綜合管廊先行城市上海、成都、北京等已建成一批地下綜合管廊,但卻一直存在“建而不入”“建后難管”的難題,這與國外先進(jìn)城市的綜合管廊建設管理經(jīng)驗形成鮮明對照。綜合管廊的病根究竟在哪里?分頭管理的市政體制與條塊分割的部門(mén)所有制無(wú)疑是重要因素,而破除分頭管理與部門(mén)分割的利器則是“法治”。
依法執政,首先要有法可依,例如需要對綜合管廊的所有權、規劃權、建設權、管理權、經(jīng)營(yíng)權和使用權等作出明確完善的具體規定。在這方面,可以借鑒德國的《城市建設法典》、日本的《關(guān)于建設共同溝的特別措施法》和中國臺灣的《共同溝管道法》《共同管道法施行細則》等現行法規;也可借鑒如上海的《上海市城市道路架線(xiàn)管理辦法》和重慶的《重慶市管線(xiàn)工程規劃管理辦法》等。
地下綜合管廊是城市地下空間利用的一個(gè)有機組成部分,因此其規劃應與城市地下空間規劃以及城市建設總體規劃同步協(xié)調進(jìn)行。然而現實(shí)中,地下綜合管廊的規劃建設仍存在一些有爭議的地方。
例如,關(guān)于燃氣管線(xiàn)是否應納入綜合管廊還存有爭議,爭論的焦點(diǎn)主要在于燃氣管線(xiàn)易燃易爆,危害綜合管廊安全??v觀(guān)以往的燃氣管線(xiàn)事故,例如,濟南和南京等地發(fā)生的地下煤氣管線(xiàn)爆燃爆炸事故,黃島發(fā)生的地下輸油管線(xiàn)爆炸等,都是由于燃氣(油)管線(xiàn)檢查維護管理不到位,導致燃氣(油)泄漏引發(fā)的。將燃氣管線(xiàn)統一納入綜合管廊后,可以實(shí)現及時(shí)檢查、維護和監控,從而能夠避免事故的發(fā)生,因此將燃氣管線(xiàn)納入綜合管廊中是合理可行的。
雨洪排泄管道入廊是另一個(gè)爭議性問(wèn)題。首先城市要實(shí)行雨污分流,污水管道應納入到綜合管廊中。而將雨洪排泄設施納入管廊,則因雨洪管的設計至少要按百年一遇洪水進(jìn)行,體量較大,導致雨洪排泄設施入廊很難,故不宜入廊。為徹底解決城市內澇問(wèn)題,雨洪的排泄設施建議參考日本經(jīng)驗,修建為城市地下河川;或參考吉隆坡的經(jīng)驗,將暴雨排洪設施與城市地下快速路相整合,無(wú)雨時(shí)快速路通車(chē);中小雨時(shí),路面下排泄雨水,路面上仍通車(chē);暴雨時(shí),則快速路禁止通車(chē)僅作排洪。
過(guò)去,因為體制分割,許多城市的路面常常是“你挖了我填,你填好我再挖”,造成了大量浪費。表面光鮮亮麗的背后,是城市地下基礎設施的短板。如何筑牢“里子”,撐起“面子”,謀劃好城市建設的百年大計?
首先應大力提倡綜合管廊與地鐵建設、地下街建設和地下快速路建設相整合,從而降低建設成本,減小社會(huì )干擾,避免重復建設、投資。例如,中國臺北東西快速道路共同溝的建設,全長(cháng)6.3km,其中2.7km與地鐵整合建設;2.5km與地下街、地下車(chē)庫整合建設;獨立施工的共同溝僅1.1km,從而大大地降低了建設總成本,有效地推進(jìn)了共同溝的發(fā)展。武漢地鐵三號線(xiàn)宗關(guān)站,將電力管、排水管、通訊管等管道集結在一起,與2、3號出入口工程整合建設,既解決了“城市蛛網(wǎng)”埋設隨意性較大、分布不合理的問(wèn)題,也可避免檢修時(shí)對城市道路重復“開(kāi)膛破肚”。烏魯木齊市在遠景規劃城市軌道交通線(xiàn)網(wǎng)中,也考慮了同步進(jìn)行地下綜合管廊建設。
其次,為了克服條塊分割、分頭管理的弊端,應盡快明確每個(gè)城市的綜合管廊機構。建議成立城市綜合管廊管理委員會(huì ),承擔政府的建設管理責任。城市地下交通干線(xiàn)以及其他地下工程的建設,應當兼顧人民防空需要,從而提高平時(shí)管廊的防災減災能力。
最后,創(chuàng )新投融資機制的關(guān)鍵,是吸引社會(huì )資本參與建設與運營(yíng)。綜合管廊要集中統一運營(yíng),從而降低運營(yíng)成本。目前國內已建綜合管廊每公里運營(yíng)成本達到了100萬(wàn)元以上,如此高的運營(yíng)成本,不利于綜合管廊產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展。同時(shí)要嚴格“風(fēng)險分擔”,即政府理應承擔的風(fēng)險不應由社會(huì )資本“共同承擔”,PPP模式中投資風(fēng)險不應全由項目公司承擔,政府更不應讓社會(huì )資本捆綁打包更大的建設項目。
要合理確定項目公司(SPV)資本金比例和政府在項目公司中的持股比例。項目公司資本金一般應不超過(guò)項目總投資的30%,在建設期可以采取增信措施,由社會(huì )資本方提供建設期擔保解決建設融資問(wèn)題。
另外,可以采取政府提供購買(mǎi)服務(wù)協(xié)議的方式,解決經(jīng)營(yíng)收益不確定性問(wèn)題。在相關(guān)標準出臺之前,采取“政府付費”模式,由政府提供購買(mǎi)服務(wù)協(xié)議的方式解決經(jīng)營(yíng)收益不確定性的問(wèn)題。待相關(guān)標準出臺后,可采取“使用者付費+政府可行性缺口補貼”模式,即在管線(xiàn)單位入廊收費無(wú)法平衡項目合理投資回報及運營(yíng)成本時(shí),由政府提供可行性缺口補貼。此外還要杜絕地方政府捆綁打包“小馬拉大車(chē)”,增大未來(lái)投資風(fēng)險。
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