融資難與各自為政 地下管廊建設陷入兩大困境
地下綜合管廊建設還不宜大范圍鋪開(kāi)，要想順利實(shí)施，先要解決資金來(lái)源難與管道單位各自為政這兩個(gè)難題?？上仍谟袟l件的城市進(jìn)行試點(diǎn)，探索合適的解決之道。各個(gè)城市也要根據自身需要和財力狀況等因素，因地制宜地進(jìn)行建設。
2015年8月10日，中國政府網(wǎng)公布《國務(wù)院辦公廳關(guān)于推進(jìn)城市地下綜合管廊建設的指導意見(jiàn)》（下稱(chēng)《意見(jiàn)》），推廣運用政府和社會(huì )資本合作（PPP）模式，通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)、投資補貼、貸款貼息等形式，鼓勵社會(huì )資本組建項目公司參與城市地下綜合管廊建設和運營(yíng)管理。
《意見(jiàn)》明確了有償使用原則，即入廊管線(xiàn)單位應向地下綜合管廊建設運營(yíng)單位交納入廊費和日常維護費，這有利于推動(dòng)社會(huì )資本參與城市地下綜合管廊的建設。
濟邦咨詢(xún)公司董事總經(jīng)理張燎表示，地下綜合管廊是解決城市內澇、“馬路拉鏈”等問(wèn)題的一種技術(shù)方案，但該方案要想順利實(shí)施，先要解決資金來(lái)源難與管道單位各自為政這兩個(gè)難題。
“因此，地下綜合管廊建設還不宜大范圍鋪開(kāi)，先在有條件的城市進(jìn)行試點(diǎn)，來(lái)探索合適的解決之道。各個(gè)城市也要根據自身需要和財力狀況等因素，因地制宜地進(jìn)行建設。”張燎建議。
地下綜合管廊力推PPP
“這么大的城市總量，不可能完全依靠財政進(jìn)行大規模的基礎設施建設，還要采取綜合的商業(yè)運作方式。”在7月28日的國務(wù)院常務(wù)會(huì )議上，李克強總理表示，要在城市地下綜合管廊建設中開(kāi)展PPP模式，要關(guān)注這一模式的回報率。
中冶京誠工程技術(shù)有限公司副總經(jīng)理李躍飛認為，原來(lái)經(jīng)過(guò)測算，綜合管廊的初期投資平均在直埋管線(xiàn)投資的基礎上加一倍，相當于兩倍左右的投資，這也是綜合管廊建設在前些年推廣中遇到的瓶頸問(wèn)題。
為了解決這一難題，《意見(jiàn)》鼓勵由企業(yè)投資建設和運營(yíng)管理地下綜合管廊，力推PPP模式。
“優(yōu)先鼓勵入廊管線(xiàn)單位共同組建或與社會(huì )資本合作組建股份制公司，或在城市人民政府指導下組成地下綜合管廊業(yè)主委員會(huì )，公開(kāi)招標選擇建設和運營(yíng)管理單位。積極培育大型專(zhuān)業(yè)化地下綜合管廊建設和運營(yíng)管理企業(yè)，支持企業(yè)跨地區開(kāi)展業(yè)務(wù)，提供系統、規范的服務(wù)。”《意見(jiàn)》如此指出。
今年4月，財政部公示2015年地下綜合管廊試點(diǎn)城市名單，并為首批試點(diǎn)的十個(gè)城市提供了專(zhuān)項資金補助，對采用PPP模式達到一定比例的給予一定的補助獎勵。同時(shí)，發(fā)改委也在4月發(fā)布了《城市地下綜合管廊建設專(zhuān)項債券發(fā)行指引》，鼓勵各類(lèi)企業(yè)發(fā)行債券，募集資金。
“現階段PPP模式在國內發(fā)展處于摸索時(shí)期，地下綜合管廊領(lǐng)域的應用可能需要更長(cháng)的時(shí)間才能趨于成熟。因此，國家要保證相關(guān)政策的可持續性和長(cháng)效性，使得社會(huì )資本在地下綜合管廊項目上有意愿進(jìn)行長(cháng)期投資而不是投機。”濟邦咨詢(xún)公司高級經(jīng)理王新雪認為，PPP項目的順利推廣，需要保證相關(guān)政策的長(cháng)效性。
企業(yè)政府公眾都將受益
建設地下綜合管廊，企業(yè)、政府和公眾都將因此受益。
“有地下管廊建設經(jīng)驗的設計和施工單位，是最大的受益者。初期主要是涉及到工程建設的需求，如果能在一定程度上推開(kāi)，這些企業(yè)會(huì )受益。”張燎表示。
“地下綜合管廊具有建設難度大、投資體量大等特點(diǎn)，需要具備較強技術(shù)實(shí)力和投融資能力的企業(yè)參與建設，將給建筑類(lèi)上市公司帶來(lái)直接的業(yè)務(wù)增量。”在投資上，申萬(wàn)宏源認為，按管廊建設受益順序看，有兩類(lèi)企業(yè)將會(huì )直接受益，具備較強地下綜合管廊設計能力的企業(yè)，以及具備較強地下工程施工能力和投融資能力的企業(yè)。
政府也會(huì )因此受益。
“在一些便于采用PPP模式的項目上，政府會(huì )減輕資金上的壓力，降低建設和營(yíng)運中的風(fēng)險。”國家行政學(xué)院經(jīng)濟學(xué)部教授馮俏彬說(shuō)。
地下綜合管廊所能帶來(lái)的經(jīng)濟效益并不僅在于此，一些經(jīng)濟發(fā)達地區的實(shí)踐已經(jīng)證明，管廊建設節約的城市用地，可以帶來(lái)可觀(guān)的收益。
珠海市橫琴新區是全國地下綜合管廊建設的范本，33.4公里的管廊建設，節約土地40多萬(wàn)平方米。由于毗鄰澳門(mén)，寸土寸金的橫琴新區僅在賣(mài)地的價(jià)格上，就遠遠超過(guò)建廊投入的19.8億元。據估算，結合當前橫琴的綜合地價(jià)及城市容積率，由此產(chǎn)生的直接經(jīng)濟效益就超過(guò)80億元。
與此同時(shí)，公眾也會(huì )得到合理而又優(yōu)質(zhì)的公共產(chǎn)品服務(wù)。
中國投資協(xié)會(huì )副會(huì )長(cháng)劉慧勇也認為，統一的地下綜合管廊建成后，可以大大節約排污、供水的成本，因此污水處理費、自來(lái)水費就有降價(jià)的空間，市民便可以少繳一些費用。
先要解決“錢(qián)從哪來(lái)”
但要想實(shí)現多方受益的目標，仍有兩個(gè)難題需要解決：錢(qián)從哪來(lái)和各自為政的利益格局。
一直以來(lái)，缺乏資金來(lái)源成為困擾地下管廊建設的一大瓶頸。
“在城市的老區，將原來(lái)鋪設在地下的管道刨開(kāi)再建設，無(wú)論是從技術(shù)和經(jīng)濟上來(lái)說(shuō)，都比較難，基本不可能。正在規劃發(fā)展的新區，比較合適，但由于居民和單位數量較少，近期的效益并不是很好。”在張燎看來(lái)，綜合管廊的建設其實(shí)就是超前規劃建設，但是，超前建設的成本誰(shuí)來(lái)承擔？這些錢(qián)從哪來(lái)？
即便是政府大力推行PPP模式，但從目前這一模式的發(fā)展情況來(lái)看，市場(chǎng)發(fā)達，融資環(huán)境好的城市，PPP社會(huì )融資相對可行，而在相對欠發(fā)達的省份，在盈利模式不明朗，相關(guān)配套設施不完善的情況下，民營(yíng)資本幾乎望而卻步。
為了調動(dòng)社會(huì )資本的積極性，王新雪建議，從融資、稅收等方面給予政策支持。政策性銀行及其他金融機構加大對地下綜合管廊項目的信貸支持力度，同時(shí)鼓勵國家財政及稅務(wù)部門(mén)為地下綜合管廊PPP項目提供相關(guān)的稅收優(yōu)惠，使得地下綜合管廊PPP項目，從融資及稅收等方面對社會(huì )資本更加具有吸引力。
為了解決錢(qián)從哪來(lái)的這一難題，中央和地方都已開(kāi)始發(fā)力。
在中央層面，財政部對今年首批試點(diǎn)的十個(gè)城市提供了專(zhuān)項資金補助，對采用PPP模式達到一定比例的給予一定的補助獎勵。
與此同時(shí)，山東、江蘇、河南、福建等多個(gè)省份都已經(jīng)設立PPP發(fā)展基金，數額從幾十億到數百億不等，以支援PPP項目建設。
山東省成立PPP發(fā)展基金，總規模為800億元，分3年募集到位。其中，山東省政府引導基金出資80億元，吸引銀行、保險、信托等金融和社會(huì )資本720億元，實(shí)現基金10倍的放大效果。
必須打破“各自為政”
此外，各單位之間的利益紛爭，是地下管廊難以順利推進(jìn)的另一主要原因。
目前，地下管廊分為廊體和管線(xiàn)兩部分，而管線(xiàn)部分則主要掌握在各大管線(xiàn)公司手里。由于體制分割，不同的管線(xiàn)牽扯到的利益主體不同，這也是導致城市建設中“你挖了我填，你填好我再挖”的根源。
張燎指出，一些單位都有自己的施工部門(mén)和養護部門(mén)，這在以往“各自為政”的模式中，可以據此享有很大的利益。如果采用綜合管廊的模式，不但需要付錢(qián)入廊，還會(huì )削弱自己的利益。這種既有的利益格局，使得綜合管廊在以往的推行中一直很困難。
上海張楊路地下管廊就曾遭遇被閑置的尷尬，原因是有權屬單位故意避開(kāi)張楊路，寧愿選擇在周邊道路開(kāi)挖鋪設管線(xiàn)也不愿意入廊。
張燎認為，此次《意見(jiàn)》明確入廊要求的規定，或將有助于解決這一難題：“城市規劃區范圍內的各類(lèi)管線(xiàn)原則上應敷設于地下空間。已建設地下綜合管廊的區域，該區域內的所有管線(xiàn)必須入廊。”
對于這種故意避開(kāi)地下綜合管廊重新開(kāi)挖的行為，《意見(jiàn)》也明確提出三不原則予以禁止：“在地下綜合管廊以外的位置新建管線(xiàn)的，規劃部門(mén)不予許可審批，建設部門(mén)不予施工許可審批，市政道路部門(mén)不予掘路許可審批。”這也將進(jìn)一步堵住管線(xiàn)公司自行鋪線(xiàn)，明確了建設需要“通盤(pán)考慮”，不能“各自為政”。
張燎認為，要想破解之前地下管線(xiàn)各自為政的局面，還需要中央部門(mén)、央企、地方政府等多方合作。
“地下管廊運營(yíng)牽涉到自來(lái)水管、污水管、電力管線(xiàn)、煤氣管、通訊電纜等管線(xiàn)權屬單位的利益，這些單位未必會(huì )放棄既得利益。同時(shí)，電力、通信等行業(yè)單位又多是央企，如果這些企業(yè)不配合，地方政府也無(wú)能為力。因此，這就需要國資委等更高層級的協(xié)調和推動(dòng)。”張燎說(shuō)。
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