依據《水污染防治法》，我國實(shí)施的是“統一監管，分工負責”的水污染防治管理模式。統一監管部門(mén)為縣級以上人民政府環(huán)境保護主管部門(mén)。水利、國土資源、衛生、建設、農業(yè)、漁業(yè)等部門(mén)以及重要江河、湖泊的流域水資源保護機構，按照各自的職責，對水污染防治事項進(jìn)行管理。在尚無(wú)專(zhuān)門(mén)立法的情況下，工業(yè)水污染排放管理體制應適用《水污染防治法》所確立的模式。
盡管城鎮生活污水的排放量要高于工業(yè)廢水，但是由于工業(yè)廢水的成分極其復雜，不僅難以?xún)艋?，而且治理困難，其對水環(huán)境的影響要遠高于城鎮生活污水。因此，能否對工業(yè)污水排放行為進(jìn)行有效管制，在很大程度上影響到我國對水環(huán)境的治理效果。
我國工業(yè)水污染防治立法存在的問(wèn)題
首先，立法目的嚴重偏失。立法目的是立法理念的具體化，同時(shí)為基本原則的設計和相關(guān)制度的構建指明了方向。依據《水污染防治法》，其立法目的主要有“防治水污染，保護和改善環(huán)境，保障飲用水安全”和“促進(jìn)經(jīng)濟社會(huì )全面協(xié)調可持續發(fā)展”兩項。簡(jiǎn)而言之，即“保護環(huán)境”和“促進(jìn)可持續發(fā)展”。由于可持續發(fā)展的度很難把握，其本意常常被曲解，可持續發(fā)展往往成為發(fā)展經(jīng)濟的代名詞。若同時(shí)把保護環(huán)境和發(fā)展經(jīng)濟作為立法目的，不能不說(shuō)這兩者之間是存在沖突的，在實(shí)際執行中，后者往往占據優(yōu)勢。立法目的存在偏差，會(huì )導致調整污水排放行為的《水污染防治法》并非以保護水環(huán)境質(zhì)量為目標，而是為實(shí)現水資源利用經(jīng)濟利益最大化提供法律保障。因此，在這一立法目的指導下構建的總量控制、排放標準、排污收費等相關(guān)制度的實(shí)施效果也會(huì )大打折扣。
其次，法律規定不完善。我國防治工業(yè)水污染的相關(guān)法律規定存在很多問(wèn)題，主要表現在管理體制和制度設計兩方面：
一方面，管理體制不健全。與管理體制相關(guān)的法律規定主要存在以下問(wèn)題：一是規定存在重大疏漏?！端廴痉乐畏ā吩趧澐直O管職責時(shí)，未把工業(yè)主管部門(mén)納入其中，而工業(yè)又是排污大戶(hù)，由于缺少明確的法律依據，工業(yè)主管部門(mén)的地位很尷尬。二是監管部門(mén)關(guān)系難以協(xié)調。環(huán)境保護部門(mén)和其他具有環(huán)境保護職能的部門(mén)都屬于縣級或以上人民政府的職能部門(mén)，行政級別往往相同，不存在誰(shuí)領(lǐng)導誰(shuí)的問(wèn)題，在實(shí)踐中往往會(huì )出現有利則爭、無(wú)利則推諉的尷尬局面。三是缺少流域統一管理。在現行工業(yè)污水排放管理體制下，是以行政區域劃分監管職責?；谶@種人為的分割，各行政區僅需對河段斷面水質(zhì)負責，無(wú)需過(guò)多考慮上下游的利益，其治理水污染的積極性往往不會(huì )太高。
另一方面，制度設計問(wèn)題較多。與法律制度設計相關(guān)的規定主要存在以下問(wèn)題：一是重懲罰輕激勵。按照現行立法，超過(guò)排放標準或總量控制指標排放污染物的企業(yè)會(huì )受到相應的懲罰，如繳納罰款。然而，達標排污的企業(yè)或者少排污的企業(yè)卻很難在現有的法律框架下得到相應的獎勵，企業(yè)減排意愿不強。二是重實(shí)體輕程序。我國環(huán)境保護立法
普遍存在重實(shí)體輕程序的問(wèn)題，工業(yè)水污染防治立法也不例外?，F行立法僅規定了生態(tài)補償的補償方式和補償對象等實(shí)體要素，卻缺少相應的程序性規定，造成這一制度形同虛設。三是重行政輕經(jīng)濟。在對工業(yè)污水排放進(jìn)行管制時(shí)，現行法律制度多屬于行政管制措施，缺乏經(jīng)濟調控措施。生態(tài)補償雖屬于經(jīng)濟調控措施，但是由于其缺乏實(shí)踐性，在工業(yè)水污染防治領(lǐng)域難以落實(shí)。四是重發(fā)展輕環(huán)保。與歐美等發(fā)達國家相比，我國水污染物排放標準和總量控制指標明顯較低。較低的排放要求可以減輕企業(yè)負擔，但是很難扭轉水環(huán)境質(zhì)量持續惡化的趨勢。再者，我國排污費征收標準通常要低于企業(yè)治理污染的費用。
第三，法律實(shí)施效果不佳。除了管理體制和相關(guān)制度存在問(wèn)題外，影響立法實(shí)施效果的因素還有以下幾方面：一是缺少配套性規范。在工業(yè)污水排放管制領(lǐng)域，雖然我國實(shí)施了一系列相關(guān)立法，但是由于缺少配套性規范，很多法律規定難以實(shí)施。例如，由于缺少與工業(yè)污水排放管理體制相配套的法規、規章或實(shí)施細則等，現有管理體制存在的部門(mén)職責不清、協(xié)調機制不明等問(wèn)題尚未得到解決，管理機制運作效率較低。二是地方保護主義盛行。為了促進(jìn)本地區經(jīng)濟繁榮發(fā)展，一些地方政府甚至無(wú)視環(huán)境保護，降低市場(chǎng)準入門(mén)檻，環(huán)境影響評價(jià)僅是走過(guò)場(chǎng)，新建企業(yè)存在很多隱患。即便一些企業(yè)超標排污或者造成污染事故，地方政府也通常會(huì )持縱容態(tài)度，很少實(shí)施限期治理或責令關(guān)閉等懲戒措施。三是企業(yè)社會(huì )責任缺失。在激烈的市場(chǎng)競爭中，很多工業(yè)企業(yè)并沒(méi)有樹(shù)立正確的發(fā)展理念，一味追求經(jīng)濟利益，千方百計降低生產(chǎn)成本，如不正常使用水污染處理設施、閑置設施甚至擅自拆除，造成污水超標排放。更有甚者，一些企業(yè)私自設置暗管、滲坑、滲井等偷排工業(yè)廢水，對地表水和地下水造成了嚴重污染。
我國工業(yè)水污染立法的建議
第一，修改立法目的。受制于《水污染防治法》的雙重立法目的，在排污收費等制度實(shí)施的過(guò)程中，一旦出現環(huán)境利益與經(jīng)濟利益相沖突的局面，前者往往會(huì )讓位后者。盡管立法實(shí)施已經(jīng)近30年，但是我國的水環(huán)境質(zhì)量沒(méi)有得到根本改觀(guān)。因此，急需修改《水污染防治法》的立法目的，以有效指導水污染防治工作。在對立法目的進(jìn)行修改時(shí)，建議去掉“促進(jìn)經(jīng)濟和社會(huì )的可持續發(fā)展”，僅保留“防治水污染，保護和改善環(huán)境，保障飲用水安全”，將雙重立法目的變?yōu)閱我涣⒎康?，確立環(huán)境保護的優(yōu)先地位，將其作為處理環(huán)境保護和經(jīng)濟發(fā)展的標尺，以此為指導重構工業(yè)污水排放管制制度，徹底扭轉工業(yè)水污染治理過(guò)程中存在的重發(fā)展而輕環(huán)保的現象。
第二，完善相關(guān)規定。針對管理體制及相關(guān)制度存在的問(wèn)題，建議采取以下措施予以完善：
一方面，完善工業(yè)污水排放管理體制。一是明確工業(yè)主管部門(mén)的法律地位。由于工業(yè)污水排放源種類(lèi)較多且構成復雜，建議盡快明確工業(yè)主管部門(mén)的法律地位。此外，應根據具體事項，對工業(yè)主管部門(mén)的職責做出差異性規定。在工業(yè)水污染防治領(lǐng)域，建議將工業(yè)主管部門(mén)納入主管部門(mén)，與環(huán)保主管部門(mén)一同指導、協(xié)調和監督工業(yè)水污染防治工作。在其他領(lǐng)域，工業(yè)主管部門(mén)應以分管部門(mén)的角色出現，配合其他部門(mén)，在其職責范圍內做好相關(guān)事項。二是明確相關(guān)部門(mén)的職責。在確定好管理部門(mén)分工后，立法還要對主管部門(mén)和分管部門(mén)的具體職責、部門(mén)協(xié)調機制做出規定，明確各部門(mén)在工業(yè)污水防治中應承擔的職責，提高管理機制的可操作性。三是加強流域統一管理?？缧姓^域河流、湖泊和水庫所在地的人民政府，可以考慮建立聯(lián)席會(huì )商制度。在會(huì )商時(shí)，由共同的上級人民政府主持，一同協(xié)商跨行政區域的水污染防治事項。在實(shí)施會(huì )商制度的同時(shí)，建議配套實(shí)施區際生態(tài)補償機制，以調動(dòng)上游區域治理水污染的積極性。
另一方面，完善工業(yè)污水排放相關(guān)制度。一是在懲戒的同時(shí)，要注重激勵。建議實(shí)施排污權交易機制，在總量控制的前提下，鼓勵企業(yè)出賣(mài)盈余的排放指標，以調動(dòng)企業(yè)改進(jìn)污染治理技術(shù)的積極性。二是堅持程序和實(shí)體并重，增強制度的可操作性。在設計生態(tài)補償等制度的實(shí)體要素時(shí)，還要注重程序要素的設計，增強相關(guān)制度的可操作性，避免出現有法律規定卻無(wú)法實(shí)施的困境。三是加強制度創(chuàng )新，構建多元化的管制體系。建議全面推進(jìn)排污費向排污稅的改革，對于直接向水體排放污染物的工業(yè)企業(yè)征收排污稅。同時(shí)，在采用一般性稅收政策的同時(shí)，還應大量使用特別稅收政策（重稅、減稅和免稅），用差異化的稅收價(jià)格激勵企業(yè)減少水污染物排放。
第三，推進(jìn)法律實(shí)施。針對法律實(shí)施中存在的問(wèn)題，建議從以下幾方面增強相關(guān)立法的實(shí)施效果：一是加強配套性規范設計。完善的工業(yè)水污染防治法律體系，應當由法律、法規、規章等不同層級的立法構成。建議盡快完善與管理體制、跨區域水污染防治、生態(tài)補償等相關(guān)的行政法規和部門(mén)規章，明確政府職責以及企業(yè)的權利和義務(wù)，提高相關(guān)立法的可操作性。二是打破地方保護主義。在對地方人民政府及其負責人進(jìn)行考核時(shí)，建議增加水環(huán)境保護目標責任的比重，激勵地方政府轉變發(fā)展理念，把環(huán)境保護作為優(yōu)先考慮事項。三是加大對違法企業(yè)的處罰力度。為了減少企業(yè)違法排污現象，建議加大對違法企業(yè)的處罰力度，進(jìn)一步提高罰金而且不設上限，徹底改變守法成本高、違法成本低的局面。對于造成嚴重污染事故的企業(yè)，應當及時(shí)追究肇事企業(yè)和相關(guān)責任人的行政責任或刑事責任。
作者單位：中國電子信息產(chǎn)業(yè)發(fā)展研究院
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