流域管理是由水資源的自然特性決定的，是水治理體制的重要組成部分，是世界各國普遍推崇的一種水資源管理模式。
一、流域管理概述
相比一般經(jīng)濟活動(dòng)主要按行政區域管理，對水資源實(shí)施流域管理主要是由于水資源的自然特性決定的。流域是指地表水的集水區域，水資源按流域構成一個(gè)統一體，地表水與地下水相互轉換，上下游、干支流、左右岸、水量水質(zhì)之間相互關(guān)聯(lián)，相互影響。水資源的另一特征是它的多功能性，水資源可以用來(lái)灌溉、航運、發(fā)電、供水、水產(chǎn)養殖等，并具有利害雙重性。因此，水資源開(kāi)發(fā)、利用和保護的各項活動(dòng)在流域內實(shí)行統一規劃、統籌兼顧、綜合利用，才能興利除害，發(fā)揮水資源的最大經(jīng)濟、社會(huì )和環(huán)境效益。
流域管理涉及的內容十分廣泛，從國內外實(shí)踐情況來(lái)看，流域管理有廣義和狹義兩種內涵。廣義的流域管理是指政府對流域空間內的各種社會(huì )經(jīng)濟活動(dòng)采取的一系列干預活動(dòng)，管理范圍寬泛，涉及自然環(huán)境、人類(lèi)活動(dòng)及各種類(lèi)型的法規和政策；狹義的流域管理是指國家以流域為單元、以水資源管理為核心的管理活動(dòng)，包括對水資源的開(kāi)發(fā)、利用、治理、配置、節約保護以及防治水旱災害等活動(dòng)的管理。流域管理的實(shí)施手段一般包括通過(guò)立法確立流域管理目標、原則和運行機制，通過(guò)編制流域綜合規劃指導流域治理開(kāi)發(fā)與保護，通過(guò)利益相關(guān)方參與實(shí)現利益協(xié)調，通過(guò)引入各種經(jīng)濟手段并完善投融資機制推動(dòng)流域管理工作，通過(guò)數據監測和信息技術(shù)應用提高管理能力，通過(guò)開(kāi)展宣傳教育提高流域內公眾的流域管理意識。
世界各國設置了不同形式的流域管理機構，主要有管理局（Authority）、委員會(huì )（Committee、Commission）、理事會(huì )（Council）、協(xié)會(huì )（Association）、公司（Corporation）、聯(lián)合會(huì )（Union）等，將流域管理機構作為流域管理的決策、執行、監督與技術(shù)支撐的主體。
二、典型國家流域管理情況
考慮水問(wèn)題特點(diǎn)、經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展水平、地域代表性等因素，選取美國、法國、意大利、澳大利亞、印度、巴西、墨西哥為典型國家，分析其流域管理情況。典型國家的流域管理機構、主要職能、與相關(guān)機構的關(guān)系概要匯總如表1?？傮w上有以下特點(diǎn)：
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從流域管理機構類(lèi)型看，流域管理機構大致可以分為三類(lèi)：第一類(lèi)是議事協(xié)調機構，主要負責協(xié)調和制定規劃，具體由地方政府組織實(shí)施，包括美國特拉華河流域管理委員會(huì )、美國密蘇里河州和部落協(xié)會(huì )、意大利流域管理委員會(huì )、澳大利亞艾爾湖流域部長(cháng)論壇；第二類(lèi)是中央政府派駐在流域的執行管理機構，按照事權劃分，與流域內地方政府共同開(kāi)展水治理活動(dòng)，包括印度恒河流域國家管理局、墨西哥的流域組織；第三類(lèi)是議事協(xié)調機構與執行管理機構的組合，包括法國流域管理機構、澳大利亞墨累-達令河流域管理機構和巴西流域管理機構，兼有前兩種類(lèi)型的職責。
?。ǘ┝饔蚬芾頇C構的管理內容
從流域管理機構的管理內容看，美國田納西流域管理局負責流域的綜合治理和經(jīng)濟發(fā)展，涉及能源、環(huán)境、河流管理等諸多方面；其它流域管理機構基本上實(shí)施以水資源管理為核心的流域管理活動(dòng)。
?。ㄈ┝饔蚬芾頇C構與相關(guān)機構的關(guān)系
從與相關(guān)機構的關(guān)系看，美國田納西流域管理局直接對總統和國會(huì )負責，印度恒河流域管理局由總理任主席，水利部部長(cháng)為副主席，成員包括相關(guān)中央部委部長(cháng)以及地方官員，層次很高。一般來(lái)說(shuō)流域議事協(xié)調機構不隸屬任何部門(mén)，流域執行管理機構均隸屬中央水行政主管部門(mén)或為流域議事協(xié)調機制的辦事機構。
表1 典型國家流域管理機構情況匯總表
三、典型國家流域管理機構的地位和作用分析
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作為聯(lián)邦制國家，聯(lián)邦層面水治理職責相對宏觀(guān)，主要是制定水資源管理的總體政策和法規，大部分水治理行政權保留在各州。因此，流域管理更多協(xié)調各州落實(shí)國家政策，確立流域總體目標并推動(dòng)執行。當然不同流域，不同形式的流域管理機構，其地位和作用有較大差異。在田納西流域，其流域管理局是擁有綜合開(kāi)發(fā)和管理職能的公司，直接對總統和國會(huì )負責，并有一個(gè)由流域內各州代表和各行業(yè)利益相關(guān)方組成的咨詢(xún)機構，起到了管理流域和促進(jìn)地區經(jīng)濟發(fā)展的作用。在特拉華河流域，其流域管理委員會(huì )主要在流域內各州間發(fā)揮協(xié)調和管理作用。在密蘇里河流域，其州和部落協(xié)會(huì )則是解決流域內各州和部落間問(wèn)題的議事組織，主要起協(xié)調和促進(jìn)溝通作用。
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流域管理機構包括流域委員會(huì )和流域管理局，在水治理體制中發(fā)揮主導作用，中央層面的水資源開(kāi)發(fā)利用和保護政策主要通過(guò)流域管理機構來(lái)落實(shí)，且具體承擔流域水資源開(kāi)發(fā)利用和保護規劃和項目實(shí)施，同時(shí)流域委員會(huì )成員涵蓋了中央相關(guān)部委和地方政府代表，可以協(xié)調國家層面和地方層面的利益關(guān)系。流域管理局既是流域委員會(huì )的執行機構，也是生態(tài)部的派出機構，履行規劃執行、融資建設、技術(shù)服務(wù)等職責。
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水涉及社會(huì )生產(chǎn)、生活的方方面面，各國鼓勵公眾和利益相關(guān)者參與水治理。政府一般通過(guò)政策法規、機構設置和宣傳教育等手段確保公眾的有效參與。公眾的參與有助于增強信息披露，公眾意見(jiàn)的有效表達甚至直接參與決策，會(huì )使得政府管理者和決策者增強做決策時(shí)的透明度和責任感。同時(shí)，公眾的參與有助于提高全民水患意識、節水意識、水資源保護意識，重大治水決策獲得公眾的支持將更有利于實(shí)施并取得實(shí)效。
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作為聯(lián)邦制國家，與美國情況相似，不同流域，不同形式的流域管理機構，其地位和作用也有較大差異。在墨累-達令河流域，議事協(xié)調機構是聯(lián)邦環(huán)境部部長(cháng)為主席，各州相關(guān)部門(mén)部長(cháng)為成員的部長(cháng)會(huì )議，執行機構是墨累-達令河流域管理局，負責執行部長(cháng)會(huì )議決策和流域規劃，對上落實(shí)國家政策法規，對下強制實(shí)施流域規劃，具有較強的權威。在艾爾湖流域，其部長(cháng)論壇主要作為議事協(xié)調機構，監督政府間協(xié)議的執行。
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不同流域的管理體制有一定差別，最重要的恒河流域國家管理局，雖隸屬水利、河流開(kāi)發(fā)與恒河流域振興部，但由總理任該局主席，水利部部長(cháng)為副主席，成員包括相關(guān)中央部委部長(cháng)以及地方官員，地位很高。其職能也比較廣泛，涵蓋恒河整體開(kāi)發(fā)利用和保護的相關(guān)工作。
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流域管理機構包括流域委員會(huì )和水管理局，機構數量較多，在水治理體制中發(fā)揮主導作用。國家級流域的流域委員會(huì )成員包括聯(lián)邦政府、流域內各州的代表，可以協(xié)調國家層面和地方層面的利益關(guān)系。流域管理局是其執行機構，在流域層面承擔很多具體涉水職責，如規劃制訂與執行、用水戶(hù)管理、水費收取等。
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流域管理機構是國家水行政主管部門(mén)的派出機構，代表國家行使所在流域的水行政主管職能，主要職能包括制定流域水資源政策、對流域內的聯(lián)邦工程進(jìn)行規劃、建設、運行和維護，監督流域取水量和水質(zhì)。
四、國外流域管理的經(jīng)驗與啟示
?。ㄒ唬┝饔蚬芾沓?zhù)流域綜合管理的方向發(fā)展
早期的流域管理主要是對流域水資源開(kāi)發(fā)利用、洪澇災害防治、航運以及灌溉水利工程等的管理。20世紀中葉以后，水短缺和水污染導致的生態(tài)環(huán)境問(wèn)題日益加劇，人們認識到流域內人類(lèi)活動(dòng)與自然資源、環(huán)境之間是相互聯(lián)系、相互作用、相互制約的一個(gè)綜合系統，流域管理開(kāi)始向流域綜合管理方向發(fā)展。流域綜合管理是指在流域內對水、土以及其他相關(guān)資源的保護、管理、開(kāi)發(fā)和利用進(jìn)行跨部門(mén)協(xié)調的過(guò)程，它以一種公平的方式實(shí)現水資源的經(jīng)濟和社會(huì )效益最大化，同時(shí)維持和恢復淡水生態(tài)系統。歐盟《水框架指令》的核心就是流域綜合管理；聯(lián)合國《世界水發(fā)展報告》也極力推薦流域綜合管理。流域綜合管理被認為是目前克服全球水危機、實(shí)現淡水資源可持續利用的最佳方法。
?。ǘ┝饔蚬芾碓谒卫眢w制中均具有重要地位
受?chē)艺误w制、國家水治理體制、經(jīng)濟發(fā)展程度、流域面臨的問(wèn)題和流域社會(huì )文化等因素影響，不同國家的流域管理機構形式各異，甚至同一國家不同流域的管理機構，也可能存在較大差異，但在水治理體制中均發(fā)揮著(zhù)重要的作用。流域議事協(xié)調機構和執行管理機構能起到承上啟下作用，對上全面落實(shí)國家水資源開(kāi)發(fā)利用保護法律法規和政策，或代表中央部門(mén)在流域內履行水行政管理職能；對下行使區域協(xié)調、行政監督或業(yè)務(wù)指導等職能。
?。ㄈ┝饔蚬芾頇C構的職能作用發(fā)揮與國家體制有關(guān)
不同國家流域管理機構的職能雖說(shuō)有所差異，但多集中于流域規劃管理、流域水資源統一管理、協(xié)調利益相關(guān)方和流域綜合執法等方面，這些構成了很多流域管理機構的重要職能。具體而言，流域管理職能發(fā)揮與國家結構形式緊密相關(guān)。聯(lián)邦制國家如美國、澳大利亞，水治理職責主要由地方承擔，聯(lián)邦政府在流域議事協(xié)調機構中基本不派代表，或只派1名代表，流域議事協(xié)調機構僅起到協(xié)調地方作用。單一制國家如法國、意大利，流域議事協(xié)調機構由中央涉水部委、地方政府代表組成，既協(xié)調中央涉水部委，又協(xié)調流域內地方利益。專(zhuān)設水管理部門(mén)和相對獨立的水管理機構的國家，往往在流域層面有專(zhuān)門(mén)的執行管理機構，隸屬中央水行政主管部門(mén)或為流域議事協(xié)調機制的辦事機構，且多承擔工程建設、運行、水資源管理等具體行政職能。
?。ㄋ模┝饔蚬芾頇C構在流域涉水事務(wù)協(xié)商和利益相關(guān)者參與中發(fā)揮重要作用
流域管理是一個(gè)十分復雜和協(xié)調難度非常大的工作。流域內不同區域有不同的利益追求，不同用戶(hù)有不同訴求。國外的流域管理大多都由不同利益相關(guān)方代表參與決策，以充分表達不同方面的訴求，從體制和機制上保證民主決策、民主協(xié)商和公眾參與。
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