為深化政府采購制度改革，適應推進(jìn)政府購買(mǎi)服務(wù)、推廣政府和社會(huì )資本合作（PPP）模式等工作需要，財政部近日發(fā)布《政府采購競爭性磋商采購方式管理暫行辦法》（簡(jiǎn)稱(chēng)《磋商辦法》）和《政府和社會(huì )資本合作項目政府采購管理辦法》（簡(jiǎn)稱(chēng)《PPP辦法》）。
《磋商辦法》主要適用于政府購買(mǎi)服務(wù)項目，市場(chǎng)競爭不充分的科研項目以及需要扶持的科技成果轉化項目等5種情形?！禤PP辦法》主要適用于PPP項目實(shí)施機構（采購人）選擇合作社會(huì )資本（供應商）的情形。
財政部國庫司（政府采購管理辦公室）有關(guān)負責人表示，競爭性磋商采購方式是財政部首次依法創(chuàng )新的采購方式，核心內容是“先明確采購需求、后競爭報價(jià)”的兩階段采購模式，倡導“物有所值”的價(jià)值目標。在“競爭報價(jià)”階段，競爭性磋商采用了類(lèi)似公開(kāi)招標的“綜合評分法”，區別于競爭性談判的“最低價(jià)成交”。之所以這樣設計，就是為了在需求完整、明確的基礎上實(shí)現合理報價(jià)和公平交易，并避免競爭性談判最低價(jià)成交可能導致的惡性競爭，將政府采購制度功能聚焦到“物有所值”的價(jià)值目標上來(lái)，達到“質(zhì)量、價(jià)格、效率”的統一。
中國人民大學(xué)法學(xué)院副院長(cháng)、中國人民大學(xué)金融創(chuàng )新與風(fēng)險治理研究中心籌建負責人楊東對記者表示，“競爭性磋商采購方式”代表了一種趨勢，具有積極意義。
以競爭性磋商推廣PPP
目前我國政府采購法規定的政府采購方式包括：公開(kāi)招標、邀請招標、競爭性談判、單一來(lái)源采購、詢(xún)價(jià)、國務(wù)院政府采購監督管理部門(mén)認定的其他采購方式。
北京市遼海律師事務(wù)所主任谷遼海常年關(guān)注政府采購，他對記者表示，今后若干年時(shí)間里，各級政府的許多公共服務(wù)設施會(huì )繼續吸引社會(huì )資本進(jìn)入，比如公路、橋梁等，而且也會(huì )繼續有社會(huì )資本投資建設然后進(jìn)行收費管理，比如城市供水，供電、供熱、供氣等，但政府如何與社會(huì )資本進(jìn)行合作，怎樣促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，必然涉及到政府采購方式的選擇問(wèn)題。
從目前地方政府披露的項目看，2015年P(guān)PP投資主要集中在軌道交通、醫療養老、供水、供暖、供氣、市政建設、生態(tài)環(huán)境治理、網(wǎng)管改造等領(lǐng)域。然而，在目前的PPP項目中，特許經(jīng)營(yíng)權授予方式除了招投標，還有拍賣(mài)、競爭性談判、直接授予等，但仍以招投標為主。
一位不愿透露姓名的業(yè)內專(zhuān)家對記者表示，只有風(fēng)險比較清晰的項目才適合招投標。其他項目中，政府需求往往很模糊，少不了漫長(cháng)的磋商，因此，應當增加競爭性談判比例。“《PPP辦法》中倡導‘采購結果確認前的談判’，更重視締約過(guò)程的溝通，也是在這方面做了補充。”
對于2014年2月1日開(kāi)始施行的《政府采購非招標采購方式管理辦法》后不到一年，財政部又發(fā)布《磋商辦法》和《PPP辦法》，楊東認為，這表明了“政府采購競爭性磋商”這一新生事物的特定用途。同時(shí)也可以看出，這是為了推進(jìn)政府采購服務(wù)以及推廣PPP模式而進(jìn)行的制度創(chuàng )新。
上述不愿具名的專(zhuān)家也認為，競爭性磋商這個(gè)適應當前大量政府服務(wù)采購需求、PPP合作模式推廣要求的新模式，是在此前其他采購方式經(jīng)驗基礎上的制度優(yōu)化。
記者在采訪(fǎng)中了解到，相關(guān)創(chuàng )新還有很多：對于技術(shù)復雜、專(zhuān)業(yè)性強的政府采購項目，評審專(zhuān)家中還應當包含1名法律專(zhuān)家，這在政府購買(mǎi)服務(wù)、PPP、科技創(chuàng )新扶持、技術(shù)復雜的專(zhuān)用設備等項目采購中，將具有較高可操作性和適用性。今后，大量PPP項目都會(huì )通過(guò)競爭性磋商方式，在政府與投資人之間形成良性互動(dòng)。
按照《政府采購法》，公開(kāi)招標、邀請招標、競爭性談判、單一來(lái)源采購、詢(xún)價(jià)是5種既有采購方式，競爭性磋商的產(chǎn)生，來(lái)源于《政府采購法》第二十六條第一款第六項“國務(wù)院政府采購監督管理部門(mén)認定的其他采購方式”。這意味著(zhù)，目前已經(jīng)有了6種“有名”的采購方式，而且《政府采購法》已經(jīng)為未來(lái)的第七種、第八種以至更多方式預留了空間。
《政府采購法》亟須完善
目前，省級地方政府披露的2015年P(guān)PP項目計劃投資總額已經(jīng)超過(guò)1萬(wàn)億元。其中，云南、青海、江西、河南等省份的投資額均超過(guò)千億元，福建省首批122個(gè)試點(diǎn)項目的投資總額達2247億元。但是地方融資平臺清理也在客觀(guān)上使得各地基建資金壓力增大。因此，引入民間資本大力發(fā)展PPP，已經(jīng)成為地方政府的較好選擇，實(shí)際上，這也成為今年大多數地方政府的重點(diǎn)工作之一。
然而，在發(fā)展PPP過(guò)程中，《招標投標法》、《政府采購法》仍是繞不開(kāi)的話(huà)題。
谷遼海認為，民間資本進(jìn)入公共采購項目，要考慮到如何確保信息透明、競爭充分、機會(huì )公平、防止腐敗，以及如何選擇物有所值的產(chǎn)品或服務(wù)，怎樣才能使所有符合條件的納稅人都有平等參與機會(huì )，這些都呼喚著(zhù)《政府采購法》的進(jìn)一步完善。
谷遼海介紹說(shuō)，《政府采購法》雖然規定了貨物、服務(wù)和工程項目的采購方式，但沒(méi)有明確不同采購方式的使用條件及采購程序。通常情況下，貨物和工程采購，與服務(wù)采購之間是不同的?！墩少彿ā窙](méi)有為服務(wù)采購提出專(zhuān)門(mén)的采購程序。服務(wù)采購標的不同于貨物和工程采購，它通常涉及無(wú)形商品的供應，質(zhì)量和精確內容可能難以完全量化。服務(wù)的確切質(zhì)量可能要視供應商的技術(shù)和專(zhuān)門(mén)知識而定。而在貨物和工程采購中，貨物和工程價(jià)格是評審的主要標準，但在服務(wù)采購評審和選擇過(guò)程中，人們往往并不把服務(wù)價(jià)格看作是與供應商素質(zhì)和能力同樣重要的因素?；谶@些差異，為了獲取物有所值的某些公共服務(wù)，《政府采購法》很需要作出專(zhuān)門(mén)規定。
谷遼海表示，財政部倡導競爭性磋商采購方式有一定積極意義，但《磋商辦法》和《PPP辦法》還需要認真對接，增強實(shí)踐中的可操作性。PPP采購項目涉及到政府各職能部門(mén)，單一部門(mén)的行政規章很難在各部門(mén)得到統一有效執行，“如果不在國家法律或行政法規層面上進(jìn)行規范，可能不會(huì )有大量社會(huì )資本進(jìn)入公共服務(wù)項目”。
“實(shí)際上，我國《招標投標法》所規定的邀請招標、《政府采購法》所規定的邀請招標和競爭性談判、我國《招標投標法實(shí)施條例》所規定的兩階段招標等采購工具，都完全適用于服務(wù)方面的采購標的。”谷遼海認為，早在20多年前，聯(lián)合國國際貿易法委員會(huì )就曾指出，競爭性談判、兩階段招標、邀請招標的采購工具，雖然名稱(chēng)各異，但使用條件大同小異，各采購工具都載有促進(jìn)競爭、客觀(guān)和透明度的程序。
谷遼海提醒說(shuō)，“上述采購方法有一個(gè)共同點(diǎn)，即采購部門(mén)可與供應商進(jìn)行談判，以確定技術(shù)規范與合同條款，如果國家立法已經(jīng)選擇了其中某一采購工具，就不一定需把3種方法都寫(xiě)入其采購法內，過(guò)多的采購方法會(huì )讓人們無(wú)所適從，反而不利于普法和學(xué)習掌握，也不利于執法。”
“物有所值”如何量化
競爭性磋商采購方式明確倡導“物有所值”（VFM）。事實(shí)上，所謂“物有所值”評價(jià)，包括定性評價(jià)和定量評價(jià)兩個(gè)方面，前者主要關(guān)注PPP模式與政府傳統采購模式相比，能否增加供給、規避風(fēng)險、提高效率等，后者主要通過(guò)把整個(gè)項目周期的政府支出現值與傳統模式下公共部門(mén)的支出進(jìn)行比較，以確定“物有所值”的量。
英國最早將“物有所值”引入公共基礎設施項目采購模式比選并加以完善，最終形成了評估指南。目前，加拿大、澳大利亞、韓國、日本等國也都加以采用。
對此，大岳咨詢(xún)總經(jīng)理金永祥曾撰文指出：“物有所值套在國內項目上不現實(shí)。我國法制不健全，政府與國有企業(yè)的邊界模糊。另外，只考察現金流，忽略了環(huán)境效益、公眾福利，也是不對的。”金永祥認為，與傳統體制相比，PPP模式能夠提高服務(wù)質(zhì)量和運營(yíng)效率，但也有新增成本，包括政府體制改革、項目市場(chǎng)化產(chǎn)生的新風(fēng)險，以及新增交易及監管成本，核算起來(lái)難度很大。
一位投資人士對記者表示，“部門(mén)規章制度不可盲目依賴(lài)，關(guān)鍵還是要實(shí)事求是，因地制宜。無(wú)論是競爭性磋商還是招投標，執行不好都可能流于形式。關(guān)鍵是看誰(shuí)用，以及想不想真正選出好的投資。在‘物有所值’方面，我們才剛剛起步。”
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