2015.01【轉型中國】民資入“水”勝算幾何
水權制度和水價(jià)機制的改革是關(guān)鍵。
一直以來(lái)，中國的農田水利建設主要依靠國家財政支撐，近20年來(lái)越來(lái)越頻繁的旱澇交替使得水利建設不足的問(wèn)題日漸凸顯，以至于2011年中央一號文件將主題定位“水利興農”，這是自新中國成立以來(lái)，中共中央首次系統部署水利改革發(fā)展全面工作的決定。然而，巨大的投資量單靠政府財政如今已難實(shí)現。于是引入民間社會(huì )資本，似將成為水利建設的必由之路。
投入巨大，急需民資分憂(yōu)
2014年11月14日，國家發(fā)改委召開(kāi)新聞發(fā)布會(huì )，介紹加快推進(jìn)重大水利工程建設相關(guān)情況，今明兩年和“十三五”期間將建設172項重大水利工程。這其中，僅在建工程的總投資規模就已達到6000億元左右。為解決資金壓力，國家發(fā)改委明確表示，將進(jìn)一步推進(jìn)水利投融資體制改革，放寬市場(chǎng)準入，創(chuàng )新融資機制，鼓勵和吸引社會(huì )投資參與具有一定經(jīng)濟效益的重大水利工程建設。
2014年11月24日，國務(wù)院總理李克強來(lái)到水利部考察并主持召開(kāi)座談會(huì )，強調要集中力量建設重大水利工程，像推進(jìn)棚戶(hù)區改造、中西部鐵路建設一樣，是群眾急需、遲早要干的事，是政府應提供的重要公共產(chǎn)品。要利用原材料成本相對較低的時(shí)機，按照國務(wù)院部署，加快建設關(guān)系全局、具有較強輻射帶動(dòng)作用的172項重大水利工程。同時(shí)指出，加快重大水利工程建設，要用改革創(chuàng )新的辦法。水利工程建設不能光靠政府，還要發(fā)揮市場(chǎng)的作用，創(chuàng )新投融資體制機制，推進(jìn)PPP （公私合作）、BOT（建設-經(jīng)營(yíng)-轉交）、TOT（轉讓經(jīng)營(yíng)權）等投融資模式，更多調動(dòng)社會(huì )資金的力量。
2014年11月25日，水利部在京召開(kāi)干部大會(huì )，傳達學(xué)習李克強總理考察水利部重要講話(huà)精神。水利部部長(cháng)陳雷表示，要全力加快工程建設進(jìn)度，進(jìn)一步加大督導檢查和協(xié)調推動(dòng)力度，督促各地千方百計加快施工進(jìn)度，把好工程竣工驗收關(guān)，確保如期高質(zhì)量完成投資計劃任務(wù)。2015年是決戰年，剩下的都是“硬骨頭”。要會(huì )同有關(guān)部門(mén)提前下達明年中央投資計劃，督促各地提早完成2015年項目實(shí)施方案審查審批等前期工作，力爭明年盡早開(kāi)工建設。
2014年11月26日，《國務(wù)院關(guān)于創(chuàng )新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機制鼓勵社會(huì )投資的指導意見(jiàn)》正式發(fā)布，該文中提出，鼓勵社會(huì )資本投資運營(yíng)農業(yè)和水利工程。培育農業(yè)、水利工程多元化投資主體，加快水權制度改革吸引社會(huì )資本參與水資源開(kāi)發(fā)利用和保護。
僅在2014年11月份，在重要會(huì )議和國務(wù)院下發(fā)文件中，“水利”二字接連數次被提及， 透露出水利建設將提到重要議事日程上的信號。與此同時(shí)，放寬政策、鼓勵民間資本進(jìn)入的論調至為明顯，可見(jiàn)在國家層面上，吸引民資參與重大水利建設項目，將是2015年、乃至“十三五”期間水利發(fā)展的一條重要思路。
盈利困難，成為阻礙根本
事實(shí)上，對于拓寬農田水利建設融資渠道，中央和地方已經(jīng)進(jìn)行了探索和實(shí)踐，許多地方也建立了相應的投融資平臺，但效果并不明顯。2012年，中國人民銀行、國家發(fā)改委、財政部、水利部、銀監會(huì )、證監會(huì )、保監會(huì )聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步做好水利改革發(fā)展金融服務(wù)的意見(jiàn)》，決定加大金融產(chǎn)品和服務(wù)模式創(chuàng )新，合理調配金融資源，特別是鼓勵民間資本進(jìn)入水利建設領(lǐng)域，加大水利信貸投入，以便多渠道解決水利建設投入不足的問(wèn)題。 在這一背景下，全國一度曾有多達24個(gè)省、市、區建立了水利投融資平臺公司，但大多收效甚微，許多平臺公司坦言，自己并未起到吸引社會(huì )資本的作用。
原因何在？因為水利公益性較強，究竟如何盈利尚缺乏一個(gè)明晰的盈利模式。民間資本即便心有余，但卻遲遲不敢踏入。此外，水利一次投入資本需求很大，并且需要長(cháng)期管理，不是三五年就能收回成本的，另外水利項目涉及到工程建設風(fēng)險、政策風(fēng)險、技術(shù)風(fēng)險、自然災害風(fēng)險、移民補償風(fēng)險、償債能力波動(dòng)風(fēng)險等，也給投資者帶來(lái)不少擔憂(yōu)。再者，2010年以來(lái)，國家對地方各類(lèi)融資平臺的清理，也波及到水利領(lǐng)域，部分籌資工作因此陷入停滯。
“社會(huì )組織和企業(yè)也會(huì )有成本收益方面的考量，恐怕也很難做起來(lái)。”蘭州大學(xué)管理學(xué)院副教授申端鋒曾表示，水利的特殊性決定了即使這些機構想做、恐怕也很難做好。“水利是一個(gè)系統，是有區域性的，小的組織只能去做一個(gè)點(diǎn)的建設。”申端鋒認為，一些公益性強的項目，可以以政府出錢(qián)購買(mǎi)服務(wù)的方式來(lái)建設，即政府作為一個(gè)業(yè)主，以招投標的方式將公共服務(wù)外包給社會(huì )組織或是企業(yè)，這樣可以組織社會(huì )資本參與建設。“雖然還是公共品，但是方式已經(jīng)是市場(chǎng)化了的。”
水權改革，推動(dòng)民資進(jìn)入
根據國家發(fā)改委投資司副司長(cháng)張明倫介紹，對于民資進(jìn)入水利建設，目前初步考慮推出四類(lèi)具體措施，其中最引人注目的，即“完善價(jià)格形成機制，確保項目合理盈利水平，增強吸引社會(huì )投資的能力，比如水利工程的供水價(jià)格應該按照補償成本、合理收益、優(yōu)質(zhì)優(yōu)價(jià)、公平負擔的原則合理確定，并根據供水成本變化和社會(huì )承受能力等適時(shí)進(jìn)行調整”。此前，不少專(zhuān)家已指出，水權制度和水價(jià)機制的改革，才是民資能否順利進(jìn)入重大水利工程建設的關(guān)鍵。
當前，我國水權界定有待明確，層層分割導致水權主體虛位，以至于不僅現有相關(guān)的制度難以全面落實(shí)，用水者亦無(wú)法通過(guò)市場(chǎng)機制獲得水權。國家作為水資源的所有者，更習慣于以無(wú)償、低償使用、調拔的方式，依靠行政手段完成水權的初始分配，缺乏對市場(chǎng)的需求考慮，也缺乏必要的依據，不能反映正常水資源的供需關(guān)系。加之未能形成流轉機制，初始配置往往即等同于終結配置。
除上述水權制度方面問(wèn)題外，我國的水價(jià)機制亦存在不合理之處。在現行的制度安排中，除對水資源實(shí)行取水許可制度的同時(shí)，也規定了對水資源實(shí)行有償使用的制度，即規定從地下、江河湖泊直接取水的，必須繳納水資源費，但我國目前所征收的水資源費僅僅是邊際供水成本，包括河流管理和維護費用、工程費用和用戶(hù)費用，未包括資源水價(jià)和環(huán)境價(jià)值損失，難以反映水資源的稀缺程度。隨著(zhù)缺水的日益加劇，水權模糊的代價(jià)日益加大，隨著(zhù)利益主體地位日益強化，基于行政手段的公共水權制度的運行成本也越來(lái)越高，依靠行政手段配置水權的現行產(chǎn)權制度的變遷已不可避免。
關(guān)于水價(jià)機制改革，發(fā)展改革委副主任杜鷹認為，“按照發(fā)改委和住建部的統計，有30%的自來(lái)水廠(chǎng)是虧損的，與水費附加征收的污水處理費也不到位，大概全國有四分之一的污水處理廠(chǎng)在運轉中也是虧損的。而水價(jià)改革的不到位，將對自來(lái)水經(jīng)營(yíng)企業(yè)的技術(shù)改造、維修、護理等工作造成阻礙，同時(shí)也不利于引導社會(huì )資金流向供水領(lǐng)域。”
關(guān)于水價(jià)改革，各界實(shí)則早有呼吁。水利部原部長(cháng)汪恕誠曾說(shuō)過(guò)，水價(jià)改革的重點(diǎn)，一是要適應水利投資多元化和水利工程管理體制改革的新形勢，改革水價(jià)管理體制，建立靈活的調價(jià)機制。二是要加快推行水價(jià)計價(jià)方式改革，進(jìn)一步完善水價(jià)形成機制。大力推行用水定額管理，超定額累進(jìn)加價(jià)制度。進(jìn)一步研究和推廣“兩部制”水價(jià)，推廣豐枯季節性水價(jià)或季節浮動(dòng)水價(jià)。開(kāi)展區域平均供水成本試點(diǎn)工作，逐步推行按區域平均供水成本定價(jià)的辦法。三是農業(yè)灌區要把加強對末級渠系水價(jià)管理作為水價(jià)改革的重要內容，積極推行“終端水價(jià)”制，規范末級渠系水價(jià)。四是要逐步完善農業(yè)供水計量設施，推廣簡(jiǎn)單實(shí)用的計量裝置和設施，加強計量管理。
水利是現代農業(yè)建設不可或缺的首要條件，是經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展不可替代的基礎支撐，是生態(tài)環(huán)境改善不可分割的保障系統，事關(guān)農業(yè)農村發(fā)展，事關(guān)經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展全局，事關(guān)糧食、生態(tài)和國家安全。要積極探索綜合運用多種政策資源的有效模式，積極引導民間資本進(jìn)入水利領(lǐng)域，把水利作為國家基礎設施建設的優(yōu)先領(lǐng)域，把農田水利作為農村基礎建設的重點(diǎn)任務(wù)，水權制度與水價(jià)機制的改革即為必由之路。如此，才能正確引導資源配置，提高水資源的整體使用效率，達到個(gè)體利益和社會(huì )利益的統一。
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