2014年9月,國家發(fā)展改革委、財政部和環(huán)境保護部聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于調整排污費征收標準等有關(guān)問(wèn)題的通知》,要求各?。▍^、市)結合實(shí)際,調整污水、廢氣主要污染物排污費征收標準,實(shí)行差別化排污收費政策,建立有效的約束和激勵機制,促使企業(yè)主動(dòng)治污減排,保護生態(tài)環(huán)境。
實(shí)際上,自1982年國務(wù)院頒布《征收排污費暫行辦法》以來(lái),中國的排污收費制度幾經(jīng)變換:從“超標排放才繳費”到“凡排污者都需付費”,再到“根據污染物排放情況階梯式差別化排收費”,排污費已經(jīng)逐漸成為我國籌集工業(yè)污染治理資金的渠道之一。
綜合環(huán)境保護部和財政部數據:2013年,全國排污費征收開(kāi)單216.05億元,按照《排污費征收使用管理條例》,應當全部專(zhuān)項用于環(huán)境污染防治;而同期,國家財政的節能環(huán)保支出是1803.9億元。盡管排污費尚不足以滿(mǎn)足環(huán)保支出的全部需求,但其體量也不容小覷。
然而,排污費真的“全部專(zhuān)項用于環(huán)境污染防治”了嗎?這筆錢(qián)花到哪兒去了?又該如何使用呢?
“排污費使用總是很糾結”
早在三部門(mén)下發(fā)通知之前,北京市已在今年初將二氧化硫、氮氧化物、化學(xué)需氧量和氨氮四項空氣污染物的排放收費標準,由0.63、0.63、0.7、0.875元/公斤,大幅提升至10、10、10、12元/公斤,為原標準的14-15倍左右,是全國最高水平。
從環(huán)保部公布的《2000-2012年各地區排污費征收情況》中可以明顯看出:2006年以前,北京市排污費連年過(guò)億元,甚至一度接近2億元,此后排污費逐年下降,隨后幾年則穩定在三四千萬(wàn)元。但是在今年“最嚴懲罰”力度之下,今年前三季度,北京市排污費開(kāi)單金額已達1.73億元,是去年同期的5.7倍。
北京市環(huán)保局相關(guān)負責人告訴《經(jīng)濟》記者,盡管排污費的征收是由環(huán)保監察部門(mén)執行,但是都如數“直接上繳財政”。北京市環(huán)保局原副局長(cháng)杜少中也告訴《經(jīng)濟》記者:“排污費都是交到財政,財政又會(huì )在環(huán)境建設、排污項目方面支持環(huán)保部門(mén)。一般的情況是,環(huán)保部門(mén)收了多少錢(qián),也可以向財政申請差不多錢(qián)數的項目資金。但不會(huì )是收1個(gè)億就給你1個(gè)億,財政那邊還會(huì )留一部分。”
那么這筆錢(qián)是否應該直接用于污染治理呢?有多少會(huì )花在大氣治理上呢?
“如果把這個(gè)錢(qián)用于污染治理,那太少了。像北京這么大一個(gè)城市,每年1個(gè)億治理污染,根本不夠。如果把錢(qián)用在能力建設、培養人員隊伍上,對環(huán)境治理有間接作用。但是,應不應該用排污費給他們發(fā)工資?這就說(shuō)不清楚了。”杜少中說(shuō),排污費的使用總是很糾結,一直以來(lái)都是“一事一議”,“哪里急用錢(qián)就先用到哪里”,沒(méi)有形成固定的章程和規范。
排污費制度亟待修訂
2000年-2012年間,我國排污費的征收總額從58億元攀升至201.6億元;同期,工業(yè)固體廢棄物的年度排放量由3186.2萬(wàn)噸降至144.2萬(wàn)噸,工業(yè)廢水排放量略有增加,工業(yè)廢氣排放量卻從13.8萬(wàn)億立方米快速增加至63.6萬(wàn)億立方米。
“總體上看,排污收費政策并沒(méi)有顯著(zhù)降低工業(yè)企業(yè)的主要污染物排放量。”北京師范大學(xué)中國市場(chǎng)經(jīng)濟研究中心副主任林永生撰文指出:現行的排污費制度存在不少問(wèn)題,需要進(jìn)一步研究和完善。“在征收種類(lèi)、標準、額度等方面,現行排污費的規定過(guò)于單一、片面,主要依據廢水、廢氣、固體廢棄物、噪音等主要污染物類(lèi)型及其相應污染物中的危險成分制定,沒(méi)有考慮到不同行業(yè)的污染物排放量、行業(yè)產(chǎn)品的供求彈性,從而無(wú)法給排污單位形成有效的減排約束和激勵。”
中國人民大學(xué)環(huán)境政策與環(huán)境規劃研究所所長(cháng)宋國君也認為,收排污費看似有道理,實(shí)際上漏洞百出,只能作為權宜之計。他告訴《經(jīng)濟》記者,政府征收排污費后,將按一定比例返還給企業(yè),補貼其污染治理。“原來(lái)都是80%的返還比例。也就是說(shuō),政府向企業(yè)收取100元排污費后,可以拿出20元用于自身的研究、管理支付,剩下的80元,企業(yè)可以從環(huán)保局申請回去。按照‘污染者付費’原則,這個(gè)就說(shuō)不通。既然要返還回去,那為什么要收錢(qián)呢?但是如果不返還,問(wèn)題就更大了,政府拿錢(qián)去做什么了?”
在杜少中看來(lái),排污費制度之所以陷入這副尷尬局面,是因為其征收的目的不明確。“按美國人的說(shuō)法,排污費只是一種通過(guò)增加經(jīng)濟成本、抑制企業(yè)污染的手段,跟污染治理沒(méi)什么關(guān)系。”結合中國以前的收費體量,杜少中判斷,我國排污費制度參照的就是美國思路。
然而,在實(shí)際執行的過(guò)程中,政府部門(mén)又賦予了排污費治理污染的重責,違背了排污費制度設計的初衷,更催生了“先向排污企業(yè)收錢(qián),再部分返還給企業(yè)治理污染”的怪現象。
這說(shuō)明,除了排污費“怎么花”之外,還有“為什么要收錢(qián)”、“應該收多少錢(qián)”的問(wèn)題需要討論明確,并落實(shí)到具體的制度中。
四中全會(huì )提出全面推進(jìn)依法治國總目標,明確深入推進(jìn)依法行政,加快建設法治政府。環(huán)境治理法制建設刻不容緩。
“過(guò)去我們也有一定的思路來(lái)處理這些問(wèn)題,但是這些思路不完整、不系統,應急的事兒多;相關(guān)的法也有,但是不具體、不好用,法制體系也不完善。”杜少中呼吁,要盡快健全相關(guān)的法律法規,使得環(huán)境執法部門(mén)有法可依、執法必嚴、違法必究。