目前，我國的經(jīng)濟發(fā)展和環(huán)境保護進(jìn)入新的瓶頸期，主要的原因是，現有的區域和行業(yè)分割的管理模式造成資源難以得到有效整合，資源分配效益最大化的結果難以實(shí)現，有利于環(huán)境污染整體防治和生態(tài)環(huán)境整體保護的一體化產(chǎn)業(yè)結構和布局難以形成。
為了促進(jìn)經(jīng)濟和社會(huì )進(jìn)一步發(fā)展，促進(jìn)環(huán)境質(zhì)量整體改善，必須通過(guò)經(jīng)濟、社會(huì )和環(huán)境保護區域一體化的措施，從更大的范圍優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結構，優(yōu)化管理和人力資源配備，優(yōu)化自然資源配置，統籌環(huán)境保護工作。京津冀一體化和長(cháng)三角、珠三角一樣，是對現行分割式發(fā)展模式的突破，是對現行生活模式的新發(fā)展。
一體化環(huán)境規劃的衡量標準
首先，定位要精準，目的要明確。京津冀一體化理念提出多年，但卻一直未能推動(dòng)。近兩年，霧霾天氣及區域生態(tài)環(huán)境惡化引起了社會(huì )的廣泛關(guān)注。在中央的協(xié)調下，強力推動(dòng)了京津冀一體化的發(fā)展。毋庸置疑，環(huán)境保護應成為京津冀一體化解決的首要問(wèn)題。京津冀一體化應明確兩個(gè)問(wèn)題：一是一體化既不能成為地方盲目發(fā)展非環(huán)境友好型經(jīng)濟的借口，也不能成為地方擴展房地產(chǎn)市場(chǎng)的借口，更不能成為地方盲目擴展工業(yè)園區的借口；二是應明確誰(shuí)跟誰(shuí)相協(xié)調，誰(shuí)跟誰(shuí)一體化的問(wèn)題。一般認為，北京作為國家首都和政治中心，京津冀一體化應該以北京為核心，要與北京相協(xié)調。但筆者認為，這可能會(huì )造成毫無(wú)章法的協(xié)調，一體化更多地要體現科學(xué)性和公平性。
其次，思路要清晰，層次要分明。應明確要解決什么問(wèn)題，采取哪些措施，使用什么方法。切忌同床異夢(mèng)，在同一個(gè)規劃下各干各的，各有各的想法，如北京注重環(huán)保，河北卻更多地關(guān)注經(jīng)濟。層次分明應做到邏輯清晰、井然有序，明確國家如何統籌、京津冀如何落實(shí)、任務(wù)怎么分配、各級怎么配合等。
第三，方案可實(shí)施，措施要實(shí)際。京津冀一體化應當有可實(shí)施性、可監督性的措施要求。國家已出臺了《大氣污染防治行動(dòng)計劃》，幾個(gè)部委進(jìn)而出臺了《京津冀及周邊地區落實(shí)大氣污染防治行動(dòng)計劃實(shí)施細則》。國家即將出臺“水十條”，建議參照這一模式，出臺京津冀地區一體化的環(huán)境保護工作具體實(shí)施細則，從而讓京津冀地區生態(tài)環(huán)境保護整體方案與“大氣十條”、“水十條”相銜接，并以此為支撐。方案與措施要具有針對性，應明確京津冀各地的具體問(wèn)題及這些問(wèn)題在全局中的地位和作用。
第四，原則要堅持，措施可靈活。京津冀一體化是環(huán)境保護和經(jīng)濟優(yōu)化的一體化，不能成為發(fā)展房地產(chǎn)和建設新工業(yè)園區的理由，更不能成為“攤大餅”的理由。各地應實(shí)行最為嚴格的土地保護制度，宜拆舊建新、拆低建高，而非盲目擴張。實(shí)行京津冀一體化，交通必定大發(fā)展，但往往隨之而來(lái)的是沿線(xiàn)房子、企業(yè)等雨后春筍般地涌現，這不利于城市和區域的科學(xué)發(fā)展。京津冀一體化必須疏解北京的非核心功能，如一些企業(yè)的搬遷，在實(shí)施過(guò)程中無(wú)疑面臨諸多實(shí)際問(wèn)題需要解決。北京作為首都，有著(zhù)諸多其他地方無(wú)可比擬的天然優(yōu)勢，如教育、醫療資源的優(yōu)勢，北京市的就業(yè)人口不愿放棄北京戶(hù)口到外地上班，因稅收減少北京市不愿大型國企外遷等。對此，可以采取一定期限的分稅制，使北京愿意放棄一些企業(yè)；采取雙戶(hù)口待遇，使北京居民愿意隨企業(yè)外遷等。
第五，權利要公平，義務(wù)要均衡。區域和行業(yè)間權利與義務(wù)的公平與均衡主要表現在：污染重的地區和行業(yè)要承擔更大的責任，承擔更重的節能減排義務(wù)；部分治污措施應協(xié)同化。例如，僅北京限排是不足以治理機動(dòng)車(chē)污染問(wèn)題的，京津冀地區在統一油品質(zhì)量的基礎上，可統一限排、統一限行。此外，應建立生態(tài)補償制度。北京經(jīng)濟條件比較發(fā)達，在其以前的發(fā)展中，無(wú)疑消耗了大量的資源、排放了大量的污染，對周邊生態(tài)產(chǎn)生了或多或少的影響，所以北京市應該給予河北支持。值得注意的是，京津冀一體化中的生態(tài)補償不能變成赤裸裸地給錢(qián)，措施的采取應注重互惠，利人又利己。
第六，措施可監督，責任能追究。規劃的實(shí)施必須要有監督措施，而且僅由政府監督是遠遠不夠的，必須發(fā)揮區域之間的政府和民間的監督作用。監督要以責任能追究為基礎，即追究污染企業(yè)和不重視環(huán)境保護的地方政府的責任。新修訂的《環(huán)境保護法》建立的環(huán)境公益訴訟制度可以有效地促進(jìn)責任追究。
一體化環(huán)境規劃原則
一是堅持協(xié)同化保護原則。區域環(huán)境保護要立足于整體保護，堅持空間開(kāi)發(fā)利用格局的一體化。特別注重統籌海洋保護與陸地保護的一體化，統籌資源節約與環(huán)境保護的一體化，統籌防治污染與修復生態(tài)的一體化，統籌小生態(tài)與大環(huán)境的一體化，這是總的原則，在這個(gè)原則之下開(kāi)展一些制度構建。
二是堅持功能與用途管制原則。要區分環(huán)境的功能分區，如區分生態(tài)涵養區與工業(yè)區，針對不同的生態(tài)功能區實(shí)行不同的準入條件。例如，風(fēng)景名勝區的準入條件與一般工業(yè)區的準入條件不同，河北的準入條件與北京的就不一定相同。
三是堅持以環(huán)境質(zhì)量管理為核心的原則。環(huán)境質(zhì)量管理是環(huán)境保護較好國家普遍實(shí)行的一項制度，即以較高的環(huán)境目標為措施構建的基礎，按照區域的環(huán)境容量來(lái)確定排污總量和開(kāi)發(fā)限度。但是，京津冀地區本身就是大氣、水污染嚴重的地區，環(huán)境容量不足，所以應積極進(jìn)行環(huán)境現狀管理，堅持以環(huán)境質(zhì)量管理為核心的原則。
四是堅持重點(diǎn)保護北京及周邊地區生態(tài)環(huán)境的原則?；谑锥嫉奶厥獾匚?，不能在北京發(fā)展重污染行業(yè)，同時(shí)應淘汰一些落后的、小污染行業(yè)。保護首都的生態(tài)環(huán)境是一項政治任務(wù)，在一體化中應當高度重視。同時(shí)，京津冀一體化后，交通也更加便利，這必將促進(jìn)京津冀地區的物質(zhì)和人員流動(dòng)。因此，應特別注意，不能在北京附近建設副行政中心，產(chǎn)業(yè)轉移目的地也要在較遠的地方，否則會(huì )造成更嚴重的交通擁堵和環(huán)境污染。
五是堅持約束與激勵并重原則。在約束方面，要把環(huán)境保護作為一個(gè)重要的市場(chǎng)門(mén)檻和目的來(lái)限制工業(yè)發(fā)展。在激勵方面，環(huán)境保護應推進(jìn)其產(chǎn)業(yè)化發(fā)展，不能讓其成為一個(gè)只投入卻無(wú)產(chǎn)出的領(lǐng)域。近幾年，我國環(huán)保產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展，但總的來(lái)看，我國環(huán)境保護占GDP的比重是-0.5%，這說(shuō)明大多數企業(yè)的環(huán)境投入沒(méi)有回報。而在發(fā)達國家，環(huán)境保護占GDP的3%左右，這說(shuō)明環(huán)境保護對GDP貢獻的潛力是很大的。京津冀地區應當通過(guò)稅收、貸款、考核獎勵等激勵措施，推進(jìn)環(huán)境保護的專(zhuān)業(yè)化和市場(chǎng)化，提高環(huán)保產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)出，推動(dòng)地方加強環(huán)境保護的積極性。
一體化環(huán)境規劃的實(shí)施措施
第一，要協(xié)調京津冀三地之間的利益關(guān)系，必須建立有效的領(lǐng)導和協(xié)調機制，改革管理體制，釋放新的活力和效益。目前，我國的監管體制側重于對各行政區域和行業(yè)的監管，這不利于發(fā)展模式和生活模式的轉變，因此必須向既監管行政區域，又監管跨行政區的大區域模式轉變。筆者建議，可由國務(wù)院成立專(zhuān)門(mén)的區域一體化委員會(huì )作為全國區域一體化的領(lǐng)導和協(xié)調機構，在委員會(huì )之下，設立區域環(huán)境保護辦公室，辦公室掛在環(huán)境保護部。
第二，積極推進(jìn)區域內協(xié)同嚴格執法，使規劃的措施落地。新修訂的《環(huán)境保護法》糾正了違法成本低、守法成本高的現象，建立了違法成本高、守法成本相對低的法律秩序新格局。規劃容易實(shí)施難，要實(shí)現規劃的目的，必須嚴格執法。新修訂的《環(huán)境保護法》還規定了信息公開(kāi)與公眾參與制度。環(huán)境保護規劃如果離開(kāi)了公眾的參與和監督，環(huán)境數據弄虛作假現象就會(huì )愈演愈烈，規劃將難以起到太大作用，因此要將知情權、環(huán)境信息公開(kāi)等寫(xiě)入規劃，并采取交叉檢查的模式，讓公眾參與監督。此外，還應大力支持公益訴訟，用公益訴訟來(lái)監督京津冀一體化中出現的環(huán)境違法行為。
第三，統一推進(jìn)區域和流域環(huán)境污染治理的集成化、專(zhuān)業(yè)化與市場(chǎng)化。目前，我國環(huán)境污染是區域性和流域性的大氣和水污染問(wèn)題，而區域性和流域性問(wèn)題的系統解決，需要通過(guò)集中、集成和專(zhuān)業(yè)化的辦法予以推進(jìn)。京津冀一體化過(guò)程中，應當對現有的工業(yè)園區進(jìn)行優(yōu)化，大力推進(jìn)水污染的集中處理，推進(jìn)大氣和水污染的專(zhuān)業(yè)化治理。環(huán)境污染專(zhuān)業(yè)化治理就是要引入第三方治理，走市場(chǎng)化治理道路，統一環(huán)境標準，統一治理方法，統一環(huán)保驗收，既減輕污染企業(yè)的支付費用，也使第三方治理單位有利可圖，真正發(fā)揮區域和流域環(huán)境改善的作用。
第四，推進(jìn)統一的排污權交易及水權和水價(jià)改革。在京津冀地區，很多污染排放相互疊加和影響。因此，應當推行兩項市場(chǎng)改革：一是積極推行大氣污染物排污權交易制度，如氮氧化物、硫化物等的排污權交易，通過(guò)市場(chǎng)化、專(zhuān)業(yè)化的手段減少區域環(huán)境污染。同時(shí)，排污權交易還有利于激發(fā)河北地區的積極性，河北作為重污染地區，節能減排的潛力最大，通過(guò)節能減排指標收益的機會(huì )最多。二是加強水權與水價(jià)改革，將環(huán)保成本內在化，通過(guò)價(jià)格遞增機制來(lái)鼓勵節水，懲罰浪費。
第五，統一環(huán)境標準，積極推進(jìn)水量、煤炭、石油和污染物排放的總量控制。在京津冀一體化前期，環(huán)境污染還很?chē)乐?，為了促進(jìn)各地協(xié)同治理污染，體現區域責任公平，應當推行京津冀地區排放標準和環(huán)境質(zhì)量標準的統一化。新修訂的《環(huán)境保護法》授權省級地方可以制定嚴于國家環(huán)境質(zhì)量標準的地方環(huán)境質(zhì)量標準，這為京津冀地區統一環(huán)境質(zhì)量標準提供了可能。為了實(shí)現既定的環(huán)境質(zhì)量標準，必須針對水、煤炭和石油的使用量及污染物排放量建立區域內總量控制制度，通過(guò)總量控制倒逼節約用水，倒逼企業(yè)使用清潔能源，開(kāi)展節能減排，倒逼排污權交易市場(chǎng)開(kāi)展交易。
第六，要突出共同但有區別的責任。京津冀一體化的環(huán)境保護責任，應針對不同的區域和行業(yè)實(shí)行共同但有區別的責任原則。例如，河北省的污染較重，應承擔更大的節能減排義務(wù)；再如發(fā)電、水泥、冶金等行業(yè)，污染排放重，應承擔更大的減排責任。有責任還要有補償，即在責任分配的基礎上，創(chuàng )建生態(tài)補償與經(jīng)濟幫扶機制，如建立對河北白洋淀、張北防護林工程的生態(tài)保護補償制度。此外，要制定一些資源節約、環(huán)境友好的政策，引導人們形成綠色的生活方式，如公交優(yōu)先、統一限行、統一油品質(zhì)量等措施，使公民履行自己的社會(huì )責任。
作者系國務(wù)院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所副所長(cháng)
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