目前，我國的經濟發展和環境保護進入新的瓶頸期，主要的原因是，現有的區域和行業分割的管理模式造成資源難以得到有效整合，資源分配效益最大化的結果難以實現，有利于環境污染整體防治和生態環境整體保護的一體化產業結構和布局難以形成。
為了促進經濟和社會進一步發展，促進環境質量整體改善，必須通過經濟、社會和環境保護區域一體化的措施，從更大的范圍優化產業結構，優化管理和人力資源配備，優化自然資源配置，統籌環境保護工作。京津冀一體化和長三角、珠三角一樣，是對現行分割式發展模式的突破，是對現行生活模式的新發展。
一體化環境規劃的衡量標準
首先，定位要精準，目的要明確。京津冀一體化理念提出多年，但卻一直未能推動。近兩年，霧霾天氣及區域生態環境惡化引起了社會的廣泛關注。在中央的協調下，強力推動了京津冀一體化的發展。毋庸置疑，環境保護應成為京津冀一體化解決的首要問題。京津冀一體化應明確兩個問題：一是一體化既不能成為地方盲目發展非環境友好型經濟的借口，也不能成為地方擴展房地產市場的借口，更不能成為地方盲目擴展工業園區的借口；二是應明確誰跟誰相協調，誰跟誰一體化的問題。一般認為，北京作為國家首都和政治中心，京津冀一體化應該以北京為核心，要與北京相協調。但筆者認為，這可能會造成毫無章法的協調，一體化更多地要體現科學性和公平性。
其次，思路要清晰，層次要分明。應明確要解決什么問題，采取哪些措施，使用什么方法。切忌同床異夢，在同一個規劃下各干各的，各有各的想法，如北京注重環保，河北卻更多地關注經濟。層次分明應做到邏輯清晰、井然有序，明確國家如何統籌、京津冀如何落實、任務怎么分配、各級怎么配合等。
第三，方案可實施，措施要實際。京津冀一體化應當有可實施性、可監督性的措施要求。國家已出臺了《大氣污染防治行動計劃》，幾個部委進而出臺了《京津冀及周邊地區落實大氣污染防治行動計劃實施細則》。國家即將出臺“水十條”，建議參照這一模式，出臺京津冀地區一體化的環境保護工作具體實施細則，從而讓京津冀地區生態環境保護整體方案與“大氣十條”、“水十條”相銜接，并以此為支撐。方案與措施要具有針對性，應明確京津冀各地的具體問題及這些問題在全局中的地位和作用。
第四，原則要堅持，措施可靈活。京津冀一體化是環境保護和經濟優化的一體化，不能成為發展房地產和建設新工業園區的理由，更不能成為“攤大餅”的理由。各地應實行最為嚴格的土地保護制度，宜拆舊建新、拆低建高，而非盲目擴張。實行京津冀一體化，交通必定大發展，但往往隨之而來的是沿線房子、企業等雨后春筍般地涌現，這不利于城市和區域的科學發展。京津冀一體化必須疏解北京的非核心功能，如一些企業的搬遷，在實施過程中無疑面臨諸多實際問題需要解決。北京作為首都，有著諸多其他地方無可比擬的天然優勢，如教育、醫療資源的優勢，北京市的就業人口不愿放棄北京戶口到外地上班，因稅收減少北京市不愿大型國企外遷等。對此，可以采取一定期限的分稅制，使北京愿意放棄一些企業；采取雙戶口待遇，使北京居民愿意隨企業外遷等。
第五，權利要公平，義務要均衡。區域和行業間權利與義務的公平與均衡主要表現在：污染重的地區和行業要承擔更大的責任，承擔更重的節能減排義務；部分治污措施應協同化。例如，僅北京限排是不足以治理機動車污染問題的，京津冀地區在統一油品質量的基礎上，可統一限排、統一限行。此外，應建立生態補償制度。北京經濟條件比較發達，在其以前的發展中，無疑消耗了大量的資源、排放了大量的污染，對周邊生態產生了或多或少的影響，所以北京市應該給予河北支持。值得注意的是，京津冀一體化中的生態補償不能變成赤裸裸地給錢，措施的采取應注重互惠，利人又利己。
第六，措施可監督，責任能追究。規劃的實施必須要有監督措施，而且僅由政府監督是遠遠不夠的，必須發揮區域之間的政府和民間的監督作用。監督要以責任能追究為基礎，即追究污染企業和不重視環境保護的地方政府的責任。新修訂的《環境保護法》建立的環境公益訴訟制度可以有效地促進責任追究。
一體化環境規劃原則
一是堅持協同化保護原則。區域環境保護要立足于整體保護，堅持空間開發利用格局的一體化。特別注重統籌海洋保護與陸地保護的一體化，統籌資源節約與環境保護的一體化，統籌防治污染與修復生態的一體化，統籌小生態與大環境的一體化，這是總的原則，在這個原則之下開展一些制度構建。
二是堅持功能與用途管制原則。要區分環境的功能分區，如區分生態涵養區與工業區，針對不同的生態功能區實行不同的準入條件。例如，風景名勝區的準入條件與一般工業區的準入條件不同，河北的準入條件與北京的就不一定相同。
三是堅持以環境質量管理為核心的原則。環境質量管理是環境保護較好國家普遍實行的一項制度，即以較高的環境目標為措施構建的基礎，按照區域的環境容量來確定排污總量和開發限度。但是，京津冀地區本身就是大氣、水污染嚴重的地區，環境容量不足，所以應積極進行環境現狀管理，堅持以環境質量管理為核心的原則。
四是堅持重點保護北京及周邊地區生態環境的原則。基于首都的特殊地位，不能在北京發展重污染行業，同時應淘汰一些落后的、小污染行業。保護首都的生態環境是一項政治任務，在一體化中應當高度重視。同時，京津冀一體化后，交通也更加便利，這必將促進京津冀地區的物質和人員流動。因此，應特別注意，不能在北京附近建設副行政中心，產業轉移目的地也要在較遠的地方，否則會造成更嚴重的交通擁堵和環境污染。
五是堅持約束與激勵并重原則。在約束方面，要把環境保護作為一個重要的市場門檻和目的來限制工業發展。在激勵方面，環境保護應推進其產業化發展，不能讓其成為一個只投入卻無產出的領域。近幾年，我國環保產業快速發展，但總的來看，我國環境保護占GDP的比重是-0.5%，這說明大多數企業的環境投入沒有回報。而在發達國家，環境保護占GDP的3%左右，這說明環境保護對GDP貢獻的潛力是很大的。京津冀地區應當通過稅收、貸款、考核獎勵等激勵措施，推進環境保護的專業化和市場化，提高環保產業的產出，推動地方加強環境保護的積極性。
一體化環境規劃的實施措施
第一，要協調京津冀三地之間的利益關系，必須建立有效的領導和協調機制，改革管理體制，釋放新的活力和效益。目前，我國的監管體制側重于對各行政區域和行業的監管，這不利于發展模式和生活模式的轉變，因此必須向既監管行政區域，又監管跨行政區的大區域模式轉變。筆者建議，可由國務院成立專門的區域一體化委員會作為全國區域一體化的領導和協調機構，在委員會之下，設立區域環境保護辦公室，辦公室掛在環境保護部。
第二，積極推進區域內協同嚴格執法，使規劃的措施落地。新修訂的《環境保護法》糾正了違法成本低、守法成本高的現象，建立了違法成本高、守法成本相對低的法律秩序新格局。規劃容易實施難，要實現規劃的目的，必須嚴格執法。新修訂的《環境保護法》還規定了信息公開與公眾參與制度。環境保護規劃如果離開了公眾的參與和監督，環境數據弄虛作假現象就會愈演愈烈，規劃將難以起到太大作用，因此要將知情權、環境信息公開等寫入規劃，并采取交叉檢查的模式，讓公眾參與監督。此外，還應大力支持公益訴訟，用公益訴訟來監督京津冀一體化中出現的環境違法行為。
第三，統一推進區域和流域環境污染治理的集成化、專業化與市場化。目前，我國環境污染是區域性和流域性的大氣和水污染問題，而區域性和流域性問題的系統解決，需要通過集中、集成和專業化的辦法予以推進。京津冀一體化過程中，應當對現有的工業園區進行優化，大力推進水污染的集中處理，推進大氣和水污染的專業化治理。環境污染專業化治理就是要引入第三方治理，走市場化治理道路，統一環境標準，統一治理方法，統一環保驗收，既減輕污染企業的支付費用，也使第三方治理單位有利可圖，真正發揮區域和流域環境改善的作用。
第四，推進統一的排污權交易及水權和水價改革。在京津冀地區，很多污染排放相互疊加和影響。因此，應當推行兩項市場改革：一是積極推行大氣污染物排污權交易制度，如氮氧化物、硫化物等的排污權交易，通過市場化、專業化的手段減少區域環境污染。同時，排污權交易還有利于激發河北地區的積極性，河北作為重污染地區，節能減排的潛力最大，通過節能減排指標收益的機會最多。二是加強水權與水價改革，將環保成本內在化，通過價格遞增機制來鼓勵節水，懲罰浪費。
第五，統一環境標準，積極推進水量、煤炭、石油和污染物排放的總量控制。在京津冀一體化前期，環境污染還很嚴重，為了促進各地協同治理污染，體現區域責任公平，應當推行京津冀地區排放標準和環境質量標準的統一化。新修訂的《環境保護法》授權省級地方可以制定嚴于國家環境質量標準的地方環境質量標準，這為京津冀地區統一環境質量標準提供了可能。為了實現既定的環境質量標準，必須針對水、煤炭和石油的使用量及污染物排放量建立區域內總量控制制度，通過總量控制倒逼節約用水，倒逼企業使用清潔能源，開展節能減排，倒逼排污權交易市場開展交易。
第六，要突出共同但有區別的責任。京津冀一體化的環境保護責任，應針對不同的區域和行業實行共同但有區別的責任原則。例如，河北省的污染較重，應承擔更大的節能減排義務；再如發電、水泥、冶金等行業，污染排放重，應承擔更大的減排責任。有責任還要有補償，即在責任分配的基礎上，創建生態補償與經濟幫扶機制，如建立對河北白洋淀、張北防護林工程的生態保護補償制度。此外，要制定一些資源節約、環境友好的政策，引導人們形成綠色的生活方式，如公交優先、統一限行、統一油品質量等措施，使公民履行自己的社會責任。
作者系國務院發展研究中心資源與環境政策研究所副所長
京公網安備 11010802021286號