滄江、老撾、緬甸、泰國、柬埔寨和越南六國的國際河流，也越來(lái)越受到各國的關(guān)注。尤其是在經(jīng)歷了2010年的下游干旱以及2011年的“湄公河慘案”之后，圍繞水資源開(kāi)發(fā)和利用、航道安全、流域生態(tài)與環(huán)境保護、漁業(yè)及農業(yè)生產(chǎn)等問(wèn)題，湄公河水資源治理日益成為次區域開(kāi)發(fā)中的核心問(wèn)題之一。事實(shí)上，這些都不是新出現的問(wèn)題，早在上世紀90年代中期，下游國家就成立湄公河委員會(huì )（MRC，下稱(chēng)湄委會(huì )）對上述問(wèn)題進(jìn)行國際協(xié)調與管理，只不過(guò)在當前新的形勢下，呈現出了新的特點(diǎn)和趨向。
老問(wèn)題、新趨向
趨向一：主張利益分享，水資源治理的難度有所增加。
2012年11月7日，老撾宣布正式開(kāi)工建設沙耶武里水電站，作為下游湄公河干流上的第一座大型水電站，該項目的啟動(dòng)標志著(zhù)湄公河水資源開(kāi)發(fā)進(jìn)入“后沙耶武里”時(shí)代。從之前反對建設水壩，到現在主張利益分享，一些利益攸關(guān)方對待水電開(kāi)發(fā)的態(tài)度正在發(fā)生微妙的變化。近來(lái)在有關(guān)國際組織和國家發(fā)布的報告中，也都強調了湄公河水電開(kāi)發(fā)中利益分享的重要性。在可見(jiàn)的未來(lái)，利益分享問(wèn)題或將成為湄公河水電開(kāi)發(fā)中一個(gè)新的趨向。
當前，流域內的各種利益攸關(guān)方有著(zhù)不同的利益訴求或關(guān)注點(diǎn)。首先，流域內上下游國家在發(fā)展與環(huán)保問(wèn)題上有著(zhù)不同的利益訴求和政策主張。其次，環(huán)境非政府組織成為制造輿論壓力和影響政府決策的重要力量。再次，當地居民的態(tài)度成為水電項目成敗的影響重要因素。
趨向二：域外國家加大介入力度，制衡中國意圖明顯。
在中國崛起的背景下，有關(guān)大國加強了在次區域的投入，它們一方面希望利用該地區經(jīng)濟的快速發(fā)展，增加本國在該地區的貿易和投資；另一方面，也是更重要的，就是配合美國“重返亞太”戰略，牽制中國在該地區日益增長(cháng)的影響力。域外國家的參與體現出三個(gè)明顯的特點(diǎn)：
一是合作層次明顯提升。2009年，美國同湄公河流域國家召開(kāi)首屆“美國－湄公河下游國家部長(cháng)會(huì )議”，啟動(dòng)了“湄公河下游倡議”；同年，日本倡議建立了“日本－湄公峰會(huì )”；韓國政府也于2011年啟動(dòng)“韓國－湄公河國家外長(cháng)會(huì )議”機制，提出要創(chuàng )造“湄公奇跡”。
二是政府開(kāi)發(fā)援助大幅增加。2009-2012年美國向湄公河下游國家提供了超過(guò)2億美元的援助，用于推動(dòng)衛生、教育、環(huán)保和基礎設施等領(lǐng)域的合作。2013年美國又宣布增資5000萬(wàn)美元，用于上述項目的合作。而日本更是不惜血本，大幅增加投入。2009年，日本承諾在未來(lái)三年向湄公河下游國家提供5000億日元的政府開(kāi)發(fā)援助，用于經(jīng)濟發(fā)展、環(huán)境保護、基礎設施、民生改善等一攬子援助計劃。2012年，日本又宣布向這一計劃續資6000億日元，用于支持未來(lái)三年湄公河下游地區的發(fā)展。除此之外，在2013年底舉行的日本-東盟特別峰會(huì )期間，日本還分別向越、緬、老三國提供了960億日元、630億日元和104億日元的政府開(kāi)發(fā)援助。
三是機制化、網(wǎng)絡(luò )化合作有所加強。2010年，美牽頭組建“湄公河下游之友”，除了湄公河下游五國之外，把日本、韓國、澳大利亞等美亞太主要盟友都納入其中，加強政策協(xié)調與各領(lǐng)域合作，通過(guò)增加戰略、外交、經(jīng)濟資源的投入，牽制中國周邊戰略的實(shí)施。
趨向三：水資源治理已超越單純的水資源開(kāi)發(fā)與利用問(wèn)題，涉及更廣泛和更復雜的戰略、外交、安全和經(jīng)濟等議題。
首先是跨境水資源開(kāi)發(fā)可能會(huì )產(chǎn)生一系列經(jīng)濟、生態(tài)和社會(huì )以及安全后果，目前流域各國對湄公河水資源開(kāi)發(fā)所帶來(lái)的相關(guān)影響認識不一，一些爭議性問(wèn)題已成為影響國家間關(guān)系的重要因素。其次是個(gè)別國家，尤其是域外國家企圖以水資源問(wèn)題為切入點(diǎn)，在環(huán)境保護和水資源開(kāi)發(fā)等敏感問(wèn)題上制造國際輿論，給中國施加壓力，挑撥中國與湄公河下游國家的關(guān)系，達到制衡中國的目的。從某種意義上說(shuō)，湄公河次區域已成為域內外大國博弈和競相爭奪的一個(gè)重要地區，這也進(jìn)一步增加了流域水資源治理的難度。
治理的困境
湄公河水資源治理的困境，突出表現在制度的有效性方面。湄委會(huì )是該流域下游國家進(jìn)行水資源管理的唯一一個(gè)國際組織，自成立以來(lái)一直致力于流域水資源可持續利用方面的工作。但批評者指出，雖然湄委會(huì )建立了包括宏觀(guān)和微觀(guān)數據的大型數據庫，但它并沒(méi)有將這一數據庫成功地應用于促進(jìn)水資源的治理和可持續發(fā)展。湄委會(huì )的低效主要緣于它不是建立在規則的基礎上且缺乏強制力，根本無(wú)法影響其成員國的政策，只能艱難地維持其與各方的對話(huà)。而且，由于其經(jīng)費大多來(lái)自西方國家以及國際組織的援助，其政策取向也打上了深深的“西方烙印”。因此，流域內的中國和緬甸遲遲未加入這一組織，無(wú)疑也限制了湄委會(huì )開(kāi)展全流域治理的有效性。
在缺乏國際監管和協(xié)調的情況下，由于對水電的巨大需求，包括中國在內的湄公河流域各國，都規劃了大批水電建設項目。除了中國在上游規劃建設的14座水電站外（包括瀾滄江中下游的“兩庫八級”和瀾滄江西藏段的6座電站），下游國家也已經(jīng)在干流或支流建成了36座水電站，還有60-100座水電站在規劃之中。特別是老撾、泰國和越南等國在湄公河支流上已經(jīng)建成或規劃建設的水電站，在建設之前不需要進(jìn)行國際協(xié)調和磋商，而完全由本國政府就可以獨立做出決定。
在沒(méi)有制度約束的情況下，干流水電站建成后，國家之間、社會(huì )之間的成本和收益難以實(shí)現公平分配或將成為湄公河水資源治理的最大挑戰。根據湄委會(huì )的預測，到2030年湄公河干流12座計劃中的水電站全部建成時(shí)，電力產(chǎn)能超過(guò)14697兆瓦，但這也只能夠滿(mǎn)足下游國家總電力需求的6%-8%，而且絕大多數電力輸往泰國電網(wǎng)。而根據國際環(huán)境管理中心（ICEM）向MRC提交的“戰略環(huán)評”（SEA）的計算，水壩可以為其所在國的經(jīng)濟發(fā)展做出巨大貢獻，但也會(huì )對柬埔寨和越南帶來(lái)消極影響?？紤]到漁業(yè)和農業(yè)是下游多數國家的主要產(chǎn)業(yè)部門(mén)，SEA判斷12座擬建中的干流大壩造成的損失將是“比實(shí)際收益更大的一個(gè)數量級”?？梢?jiàn)，對于利益平衡的判斷，下游國家認為消極方面遠大于積極方面。
中國的應對
湄公河次區域是中國周邊外交的重要方向，而湄公河水資源治理問(wèn)題已成為中國與次區域國家之間的一個(gè)核心問(wèn)題和“試金石”。從這個(gè)意義上說(shuō)，水資源問(wèn)題應該為中國周邊外交“加分”，而不是“制造麻煩”。
從流域治理的角度看，流域水資源開(kāi)發(fā)是一個(gè)不可分割的整體。中國在上游的水資源開(kāi)發(fā)活動(dòng)對下游生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生的潛在影響也時(shí)常受到批評，甚至成為影響中國與下游國家關(guān)系的重要因素。作為一個(gè)負責任的地區大國，中國應與下游國家一道，參考國際通行的最佳做法，綜合、全面地考慮各種因素，對大湄公河流域水資源開(kāi)發(fā)與保護進(jìn)行通盤(pán)戰略性規劃，著(zhù)眼于構建“后沙耶武里”時(shí)代湄公河水資源的利益分享機制，努力將潛在的負面影響降到最低程度，避免這一問(wèn)題影響到中國與周邊國家關(guān)系。
首先，應建立和完善利益攸關(guān)方與社會(huì )行為體的參與和協(xié)商機制。
在水資源治理中應改變傳統的由國家主導的垂直化的“管制”模式，而應采取一種包括各種利益攸關(guān)方參與的平行化的“治理”模式。通過(guò)構建各種利益攸關(guān)方的參與機制，推動(dòng)伙伴關(guān)系建設，尤其應通過(guò)建立公私部門(mén)的良好合作關(guān)系，確保利益分享機制具有可持續性。
在構建利益分享機制時(shí)，應特別重視加強與非政府組織和當地居民的溝通和聯(lián)系。在水資源問(wèn)題上，環(huán)境非政府組織的影響力不容忽視。通過(guò)召開(kāi)研討會(huì )、情況通報、聯(lián)合研究等方式加強與環(huán)境非政府組織的經(jīng)常性聯(lián)系，并在條件成熟時(shí)建立與非政府組織的制度化溝通渠道，可以爭取有利于流域發(fā)展的政策和輿論環(huán)境。另外，水壩所在地居民的利益訴求應得到尊重，并將其納入水電開(kāi)發(fā)的利益補償機制中，這是水電開(kāi)發(fā)項目得以順利推進(jìn)的重要保證。
其次，提升與下游國家的合作層次，推出一攬子合作計劃和項目。
與美、日等國相比，在合作層次上，中國尚沒(méi)有建立起與下游國家的高層次雙邊合作機制或平臺，這與該地區日益凸顯的重要地位并不相符，應適時(shí)建立與湄公河下游國家的首腦峰會(huì )或外長(cháng)會(huì )議機制，進(jìn)一步提升與次區域各國的合作水平。在投入的重點(diǎn)上，美、日等國均把環(huán)境和民生等作為重點(diǎn)領(lǐng)域，通過(guò)一攬子的援助項目，用于次區域生態(tài)環(huán)境保護和民生改善。我國在次區域投入巨大，但主要用于互聯(lián)互通等大型基礎設施項目建設，對民生及環(huán)境領(lǐng)域的投入仍十分有限。在合作的成效上，美、日等國以相對較少的投入，獲得了相對較好的成效，特別是受援國當地民眾得到了實(shí)實(shí)在在的利益，這對于提高援助國的軟實(shí)力和國家形象十分有幫助。在未來(lái)的合作中，中國應對環(huán)境可持續發(fā)展和民生給予更多關(guān)注，使經(jīng)濟發(fā)展及合作成果更多惠及次區域各國人民，真正實(shí)現本地區的共同發(fā)展和繁榮。
再次，逐步推動(dòng)建立有效的流域治理架構。
從目前來(lái)看，上下游國家制定一項統一的具有廣泛約束力的政策框架的條件仍不成熟。對于中國來(lái)說(shuō)，緊密的制度化合作也不符合自身的利益訴求。合作應遵循漸進(jìn)的原則，合作的范圍應從協(xié)調（例如信息共享）到協(xié)作（制定適應性強的國家計劃），再到聯(lián)合行動(dòng)（包括共同擁有基礎設施的所有權）。在條件成熟時(shí)，通過(guò)設立常設機構，為流域內各國政府開(kāi)展定期磋商提供平臺，這應該成為湄公河水資源治理的長(cháng)遠目標。當前階段比較現實(shí)的做法應當是推動(dòng)以項目為主導的合作模式，在項目規劃和運行中，開(kāi)展流域聯(lián)合環(huán)境及社會(huì )影響評估，充分考慮和照顧各種利益攸關(guān)方的利益關(guān)切，構建合理的利益補償和利益分享機制。
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