今年的政府工作報告中多次提到生態環境保護，尤其是在加強生態環境保護立法、強化對相關法律執法檢查等方面提出了新要求。
但現階段，我國的環境執法仍處于十分尷尬的境地，環境監察人員缺少足夠執法權，污染企業阻礙、抗拒執法的現象屢見不鮮。
“環境監察”這一術語，無論是作為一項制度，還是作為一個機構名稱，都未見諸于《環境保護法》。環境執法，急需立法確權，才能挺直腰桿。
執法權不足困擾環境監察人員
由于環保部門權限、執法手段有限，抗拒執法的現象大量存在
2013年7月9日，由河南省人大常委會環資工委副主任李建偉帶隊的“中原環保世紀行”督察采訪團趕赴平頂山督察環境違法企業整治情況，誰知迎接他們的卻是一把把“鐵將軍”。
當日上午11時7分，一行人來到位于平頂山化工產業集聚區的平頂山中糠化工有限公司。工廠內，各個車間的門緊鎖著，看不到一個工人，這家公司負責人趙英福說，工人們都放假了。
“讓我們看看你們這里污水處理的設施吧。”李建偉說。
化工廠老板兩手一攤：“工人都放假了，我也開不了工廠的門。”他扒開一個車間的窗戶，對環保部門執法人員說：“開不了門，你們從窗戶縫里看吧。”
環境執法遭受如此待遇，在很多地方并不鮮見。由于環保部門權限、執法手段有限，阻礙執法、抗拒執法的情況大量存在，嚴重影響環境執法的效率和執法人員人身安全。
盡管《環境行政處罰辦法》明確，對連續違法限期不改的企業，可以進行多次處罰。最高處罰可以對違法者進行行政拘留。但是由于環保監察機構缺少查封、扣押企業事業單位和其他生產經營者違法排放污染物的設施、設備等必要的強制手段，難以及時制止污染行為。
在實際執法過程中，環境監察機構遇到的最大阻力，往往是地方政府出于發展經濟目的的執法干擾，環境執法單位無法與之抗衡。
“環境監察大都受地方政府制約，不受重視。我們管多了，地方領導有意見，但如果不管，老百姓又有意見。”一位來自基層環境監察大隊的隊員反映了行政執法的無奈，“很多污染企業都是納稅大戶，地方都要保護他們，我們說了也不算。”
此外，環境監察大隊還面臨著經費、人員的困擾。在一些經濟欠發達地區，環保局在縣里是邊緣部門，要房沒房，要錢沒錢，車輛和儀器設備更談不上。加之隊伍沒有統一著裝，環境監察人員看起來更不像正規軍。這些因素都在一定程度上干擾和影響了環保部門執法的效果。
權限不明降低執法效率
部門之間執法權限劃分不夠清晰，導致有利大家上，無利就推諉
環保法律法規較“軟”，目前我國環境法律、法規體系雖然框架比較完善，但內容過于宏觀，大多是有“要求”或“禁止”規定，卻沒有對應的法律責任條款，導致操作性差，使環境執法機關對違法違規行為追究乏力，甚至束手無策。
不僅如此，一線環境監察人員在執法過程中，還受制于環境監察隊伍執法地位不明確。中央層面，環境監察局屬于環境保護部的內設機構，它與環境保護部的其他內設機構共同行使執法權限。
然而，在地方層面則有所不同。省級、市級和縣級分別由環保部門內設機構與環保部門授權的環境監察總隊、支隊和大隊分別行使部分執法權限。
“環境監察”這一術語，無論是作為一項制度，還是作為一個機構名稱，都未見諸于《環境保護法》，只有個別單項法在法律責任部分提及監管職責。而與環境監察制度密切相關的機構權限、人員編制等問題，僅通過中央機構編制委員會的文件和環境保護的規章、通知、復函等規范性文件予以規定。
目前，有的省級、地市級、縣級環境監察執法機構編制仍為事業單位，加之地方環保行政機構隸屬于地方政府，使地方環保機構監察執法的獨立性大打折扣，執法地位和權威受到影響。
除了執法地位不明確，環境監察機構與環保局業務部門的職能分工還存在模糊、重合之處。中國能源經濟研究院副院長陳柳欽分析道：“我國的環境監管體制實際上是從各部門分工監管逐步發展為統一監督與分級、分部門監督管理相結合的體制，在這種變化過程中只注重對新設機構的授權，忽略了撤銷原有機構及其相關職能，由此產生環境監管機構重疊現象。”
在地方環保部門，這些職能交叉的問題同樣存在且更加嚴重。比如，在一些環保事項協調會議中，環境監察機構和有關部門工作人員在職能重合部分，“有利大家一哄而上，無利就相互推諉”。
授權執法成軟肋
身份權限缺乏法律依據，派出機構“轉委托”面臨合法性質疑
地方環境監察機構除了面臨與環境保護部環境監察局相同的困境之外，還面臨著其特有的身份認定問題。
在一般情況下，地方各級環境監察機構在行政序列中并不屬于各級環保門的內設機構，而屬于其下屬事業單位，他們的執法權限來源于環保部門的委托。
然而，這種“委托執法”在實際中卻可能遭遇合法性危機。例如在行政處罰領域，雖然《行政處罰法》規定行政機關可以在其法定權限內委托符合條件的事業單位行使行政處罰權，但通知明確規定“受委托組織……不得再委托其他任何組織或者個人實施行政處罰”。
然而，目前在許多實行環保管理體制改革后的大中城市，市轄區的環保部門由市級環保部門垂直管理，即屬于市環保局的派出機構，其執法權限來自于市環保部門的委托。西安市環保局法規處有經西安市人民政府批準的市環保局委托各區分局執法的執法委托書。
由于區環保分局是市環保局的派出機構，而區環境監察大隊又是區環保局直屬的事業單位，區環保分局的執法權限來自于市環保局的委托，區環境監察大隊的執法權限又來自于區環保分局的委托，從形式上看，區環境監察大隊所接受的委托就成了轉委托。北京大學能源與環境法研究中心主任汪勁認為，僅就環境行政處罰而言，這顯然是不合法的。
汪勁帶領調研組曾就這個問題請教過西安市環保局法規處的工作人員，這名工作人員表示這只是理論上的可能性，現實中沒人會較這真。
但是，“如果有人較了這個真，結果會如何呢？”清華大學環境資源能源法研究中心主任王明遠分析說，按照法律規定，如果公眾就環保派出機構環境執法行為提起行政訴訟，委托機構將負責應訴。這樣一來，解決派出機構的執法權限合法性就成為首要問題。
北京林業大學環境法研究中心副主任楊朝霞告訴記者，這種“轉委托”做法不僅在環保系統內存在，其他行政管理系統也存在這種“轉委托”現象。目前，類似“轉委托”的行政管理模式都處于不違法但無法可依的尷尬狀態。這種責權分離的管理機制，不僅會導致更多因執法尺度松緊不同而帶來的訴訟，也容易引發其他問題。
隨著環保法治的完善，相對人會越來越多地通過行政和司法途徑尋求救濟，這就為環境執法提出了更高的要求。
合法的行政行為必須具備5個要件，即行為主體合法，行為權限合法，行為內容合法，行為程序合法與行為形式合法。而在實踐中，環境執法常常由于不符合以上要件的某一個或某幾個而被認定為違法行為，進而被人民法院或上級部門變更，有時還會導致行政賠償，這都要求明確環境監察機構的執法權限。特別是在依法行政的今天，這一問題的解決，尤為迫切。
專家呼吁：先修法，后依法賦權
明確職能權限，強化執行力和威懾力
面對日趨嚴峻的環境形勢，公眾環境意識的不斷高漲，社會輿論監督程度的不斷加深，環境執法的壓力也日益加大。
鑒于當前治理環境污染的緊迫任務，應抓緊修訂《環境保護法》，為治理霧霾等污染提供法律保障。在今年的全國“兩會”上，多位代表委員、環保法學專家積極為《環境保護法》修改完善奔走呼吁，他們希望國家能夠切實制定出來一部高質量、管用的環保法。
他們認為，環境立法要防止身份、權限不明掣肘執法，如果在《環境保護法》中沒有相應的規定，部門出臺的條例、規劃、文件就缺少了法律支撐。
“不能讓環保法成為‘豆腐法’” ，全國人大代表、廣東惠州旅游局長黃細花特別強調，理想中的環保法，必須強化執行力和威懾力。
黃細花告訴記者，未來的環境保護法，至少應該具備總則、區域環境保護、治理環境污染和其他公害、污染防治措施、生態保護、環境保護體制和職能、法律責任以及附則等內容。
武漢大學環境法研究所所長王樹義認為，根據國外環境管理體制改革的經驗，立法先行，以法律推動改革，能夠積極避免部門以法爭權、地方保護主義泛濫等利益之爭。
王樹義認為，既往環境管理體制的改革都是政府自上而下依靠行政強制力推動的，每一次機構變動都是政府內部的方案設計。改革的成功與否，很大程度上依賴改革者的魄力和社會的認知度。而法律推動式的改革可以保障環境管理體制改革的有效推進和取得更穩定的改革成果。
王樹義提出，隨著我國政治體制改革和法治化進程的加快，應從法律角度確立派出機構的地位及其與相關管理部門的關系，通過立法確定其環境管理的職能及權限，賦予其獨立的環境執法地位。在執行機制方面，要通過立法合理確定環境執法機構的職能及權限，加強環境執法機構在執法能力、人員配備等方面的建設，增加執法人員數量，提高執法人員素質，改進執法工具。
聚焦兩會
兩會代表穆祥友（天津）：
環境保護在經濟高速發展的當今社會，是大部分國家普遍面臨的問題。在中國現有的勞動密集型產業鏈中，環境保護的問題日益突出，地方經濟發展和環境保護之間的矛盾所引發的問題頻發。
目前，環境保護行政執法中存在的主要問題包括：一是地方經濟發展與保護環境之間存在矛盾；二是環境保護立法滯后；三是環保機關的部門設置和人員配置低水平；四是環境違法案件處理流程復雜、審批困難；五是管理對象分散和執行標準不統一。
在我國，現行的環保法對環境保護行政主管部門規定的權利義務不對等、權責不統一、有限的行政處罰權限缺乏必要的強制手段來保障實施，導致執法力度不夠，也不能更好地體現環境保護行政權的威懾力。
為了樹立環境執法權威、嚴格環境執法、杜絕環境執法不作為現象，建議成立專職的環境保護執法隊伍，整合現階段分散在多部門的行政職權，增加在環境執法中可采取行政強制手段的措施保證，真正賦予環境保護行政主管部門保一方環境安全的權力。
■他山之石
我國的環境執法由環境行政主管部門負責，屬于行政執法，往往只有監督、檢查的權力，缺乏強制力，導致環境執法常常難達到理想的效果。要提高環境執法的效力，借鑒發達國家“環保警察”的經驗，設立自己的環保警察，或許是應對與日俱增的環境違法行為的一劑良藥。
環保警察在俄、德、法等發達國家的環境執法領域存在已久，其管理權限很大，主要負責打擊環境污染行為。這些國家的環保警察在環保方面的優勢是明顯的，因為他們有著不同于行政執法的強制性權力。
俄羅斯：履職強勢的“生態警察”
1966年，莫斯科市政府與內務部協定設立了“莫斯科預防生態違法警察管理局”，莫斯科市政府每年給內務部撥款，內務部則抽調警員組成莫斯科市生態警察，他們能夠直接介入莫斯科市的環境保護執法工作。
2000年至今，俄羅斯的其他地區也開始出現了規模不一的生態警察隊伍，哪一級政府出資，則生態警察就歸哪一級政府管理。生態警察中80%以上的人受過高等教育，大批警員畢業于法律專業和生態專業，從中不難看出政府對環境保護的重視。
相形之下，俄羅斯生態警察的相應立法工作則進行得比較遲緩。俄羅斯生態警察的職責主要有四個方面：一是預防生態犯罪和行政違法，這是最具有強制力的環境執法過程，警察們攜帶的武器大多數用于履行該項職責；二是為環境保護機關及工作人員的正常活動和安全提供保障，即處理執法過程中發生的抗拒執法情況，確保環境執法順利進行；三是對城市和其他自然保護區實行監管，給予生態警察廣泛的環境執法權，促使全社會提高對環保的重視程度；四是加強對公眾的宣傳教育，通過多種途徑與公眾近距離接觸，設立舉報制度，鼓勵舉報環境違法行為，調動公眾積極性，共同維護公民的環境與健康權利。
各地區生態警察的職責范圍與當地生態環境特點相對應，其保護的側重點有所不同。為減少生態警察與其他權力部門的沖突，各地政府有的將部分生態警察分散到環保、城建、土地規劃等部門，形成生態警察與這些部門聯合立案、辦案的形式；有的將森林警察和生態警察聯合起來進行執法；在一些重在處理汽車尾氣排放的地區，政府則直接將生態警察劃歸交通警察局。聯合辦案使生態警察的數量大幅度減少，節省了人力財力。
德國：全面武裝的“環保警察”
現在的德國在環境保護方面已具備很高的水平，公民也普遍具有高度的環境意識。
德國警察部門建立的根本依據是德國的《基本法》，具體依據是聯邦及各州《警察法》的規定，聯邦級警察機關和州級警察機構，都必須遵照法律的明確規定才能進入組織設立階段。警察機構的設置、分立、合并，職權的設立、變更、取消，以及各類警察間職權交叉的協調，都要依照法律法規的明確規定進行。這類法律規定雖然繁雜，卻非常細致、操作性很強。
全德國聯邦和各州的環境法律法規目前共有約8千部，另外還實施了400多個歐盟相關法令。德國于1972年通過了首部環保法，其環保法體系完善，內容詳盡?？梢哉f，德國的環保警察從頭到腳都有法律法規的全面“武裝”。
根據法律規定，德國的環保警察隸屬于德國聯邦內政部。聯邦內政部下轄有組織犯罪及危害公共犯罪部、警務國安部、中央刑事勤務部、保安部、刑偵研究所、刑事技術研究所、信息技術部、中央行政管理部、國際協調部等，主管刑事警察和邊防警察，其下設的11個廳司級單位中，環境司就專門負責環境保護，該部門設有專門的環保警察。長達18個月的專業訓練是每名環保警察的必經培訓環節。
德國環保警察的職責主要體現在現場執法方面。與生態警察不同，他們的職責由于受詳細的法律規定限制，因而沒有那么寬泛。同時，其他警種具備的環保職責也削弱了環保警察的執法權限。
德國聯邦和各州的刑事警察、水上警察、森林警察也具備環保職責，只要在其職責范圍內，都有行使環境執法的權力。他們分別設在聯邦和州政府的內政部門，當遇到管轄權交叉的環境問題時，通常由各內政部長聯席會議解決。
法國：分工明確的“綠色警察”
法國的綠色警察機構，其全稱是“打擊環境違法行為中心局”，編制上隸屬法國內政部。該局由生物學家、醫生、憲兵等較為專業的人員構成，約為五十人的編制，其上一級領導機構是法國相關各部，其性質是部際警察局。這種機構和與環保有關的各部門充分聯合，促進了各部門間環保工作的協調性。
法國國民在環保方面的素質普遍較高，故意違法污染環境破壞資源的行為較少，大多為過失行為。綠色警察主要負責對這些過失導致的環境破壞行為進行調查：設備質量、技術水平、工藝流程等出現問題而引發的環境污染，和因過于自信等導致的環境破壞都包括在內。
同時，在法國這樣一個法治觀念很強的國家中，充分、確鑿的證據非常重要，調查取證也成為綠色警察的重要職責之一。打擊環境違法行為中心局下設若干專業檢察院，其主要職責是對蓄意違反《環境法》造成環境污染的個人或企業提起公訴。
目前，專門的地中海污染檢察院已經在法國第二大城市馬賽設立，其專一的職責是處理發生在地中海地區的環境污染案件。當然，普通檢察院也可以在必要情況下，通過適當方式，參與對違反環境法行為的公訴。
法國甚至還有由政府工作人員組成的節水警察，他們依據法國政府新近頒布的節水令主管節水監督檢查執法；還有一家空氣分析公司組成的“氣味警察”，他們搜尋污染空氣的源頭，為綠色警察的環境執法提供信息，以備采取積極的補救措施。
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