一方面，排污企業(yè)由于采用專(zhuān)業(yè)化治理降低了治理成本，提高了達標排放率；另一方面，政府執法部門(mén)由于監管對象集中可控而降低了執法成本；此外，還刺激了環(huán)保企業(yè)和產(chǎn)業(yè)的發(fā)展；可謂一舉三得。
工業(yè)企業(yè)為治理設施找個(gè)“管家”，將自己不熟悉的治污交給專(zhuān)業(yè)公司，會(huì )給排污企業(yè)、環(huán)保企業(yè)、監管部門(mén)三方帶來(lái)效益和便利。近年來(lái)，環(huán)保產(chǎn)業(yè)界一直在呼吁推動(dòng)工業(yè)污染治理第三方運營(yíng)的進(jìn)程，也得到了環(huán)境主管部門(mén)的肯定和鼓勵。
環(huán)境商會(huì )相關(guān)負責人表示，去年召開(kāi)的十八屆三中全會(huì )明確提出要“推行環(huán)境污染第三方治理”，這是環(huán)境管理制度的重大創(chuàng )新。“通過(guò)市場(chǎng)機制引入專(zhuān)業(yè)化第三方，可以使排污企業(yè)從自身并不擅長(cháng)的污染治理工作中解放出來(lái)，集中力量投入到激烈的市場(chǎng)競爭中去。同時(shí)，也帶動(dòng)環(huán)境服務(wù)業(yè)、保險業(yè)、金融業(yè)的發(fā)展，促進(jìn)環(huán)境科技進(jìn)步，提高經(jīng)濟增長(cháng)質(zhì)量和持續發(fā)展能力。”
自?huà)唛T(mén)前雪帶來(lái)的問(wèn)題
治污設施不能正常有效運行，建而不運、運而不足現象多
“占總污染負荷70%以上的工業(yè)污染，是當前很多污染問(wèn)題的主要根源。”桑德集團董事長(cháng)文一波說(shuō)。據 2010年中華環(huán)保聯(lián)合會(huì )對全國 18個(gè)重點(diǎn)流域工業(yè)園區調查結果顯示，兩個(gè)國家級、7個(gè)省級工業(yè)園區，100％有水污染問(wèn)題，78％涉及大氣污染，17％存在固體廢棄物污染。“這18家中有13個(gè)工業(yè)園區配備了治污設施，但或者閑置或者間歇運行，形同虛設，完全實(shí)現不了污染物達標排放要求。”
究其原因，一是由于缺乏社會(huì )責任感和有效監管，工業(yè)企業(yè)自覺(jué)控污減排的意識比較淡薄。更主要的是，目前我國工業(yè)污染治理依然沿用“誰(shuí)污染、誰(shuí)治理”的思路，由排污企業(yè)自行解決治理問(wèn)題。
自?huà)唛T(mén)前雪會(huì )帶來(lái)哪些問(wèn)題？文一波表示，企業(yè)作為市場(chǎng)競爭主體和自主經(jīng)營(yíng)、自負盈虧的獨立法人，難以從宏觀(guān)和長(cháng)遠的角度建立有利于環(huán)境保護的自我約束機制。
“特別是受經(jīng)濟實(shí)力和技術(shù)水平等因素制約，很難做到每個(gè)企業(yè)都能建設污染治理設施，即使建成了往往也不能正常有效運行，出現建而不運、運而不足現象，嚴重影響污染治理效果。”文一波說(shuō)。
為什么要專(zhuān)業(yè)化運營(yíng)？
在治污效率、運行成本、責任約定方面更清晰，更有利于環(huán)境監管
在國際上，工業(yè)減排普遍采用第三方治理模式，即排污企業(yè)以合同的形式通過(guò)付費將產(chǎn)生的污染交由專(zhuān)業(yè)化環(huán)保公司治理。一方面，排污企業(yè)由于采用專(zhuān)業(yè)化治理降低了治理成本，提高了達標排放率；另一方面，政府執法部門(mén)由于監管對象集中可控而降低了執法成本；此外，還刺激了環(huán)保企業(yè)和產(chǎn)業(yè)的發(fā)展；可謂一舉三得。
而在中國的實(shí)踐也印證了這一點(diǎn)。“專(zhuān)業(yè)化運營(yíng)，其好處是顯而易見(jiàn)的。”文一波說(shuō)。桑德集團旗下目前有十幾個(gè)工業(yè)委托運營(yíng)項目。專(zhuān)業(yè)的環(huán)保企業(yè)在技術(shù)、設備運管、問(wèn)題應對處理能力方面，要比排污企業(yè)具備明顯優(yōu)勢；同時(shí)，通過(guò)合同劃定的明確責權，生產(chǎn)企業(yè)和環(huán)保部門(mén)都會(huì )對環(huán)保企業(yè)進(jìn)行監督，后者對污染治理將極其重視。
對治污設施的專(zhuān)業(yè)和重視，帶來(lái)的是運營(yíng)成本的下降和效果的提升。文一波說(shuō)，生產(chǎn)企業(yè)如果不偷排，他們的運行成本一定會(huì )比專(zhuān)業(yè)公司高。而專(zhuān)業(yè)公司運營(yíng)隨著(zhù)市場(chǎng)化程度、運營(yíng)規模的集中度提高，一個(gè)環(huán)保企業(yè)負責第三方運營(yíng)的項目可以達到上百甚至數百個(gè)，那采購藥劑、外包的一些服務(wù)成本還會(huì )進(jìn)一步下降，而內部的監管手段會(huì )進(jìn)一步信息化、現代化，還會(huì )有成本降低的空間，可靠性也會(huì )進(jìn)一步提升。
在大氣治理領(lǐng)域，很多企業(yè)總是抱怨“一分五”的脫硫電價(jià)補貼不夠。真是如此嗎？
國電清新董事長(cháng)張開(kāi)元憑借多年專(zhuān)業(yè)運營(yíng)經(jīng)驗揭開(kāi)了行業(yè)的“老底”：對于西南地區高含硫量的煤，一分五甚至兩分都不夠。但對于其他地區，總體來(lái)說(shuō)還是夠的。“如果讓專(zhuān)業(yè)脫硫公司來(lái)做，還會(huì )有合理利潤空間。電廠(chǎng)自己做可能就比較勉強，他們覺(jué)得有點(diǎn)緊張，也是合理的。”
而環(huán)保部門(mén)可能更看重的是第三方運營(yíng)帶來(lái)監管的便利和高效。“以前要面對幾萬(wàn)家企業(yè)，如果將來(lái)能夠集中在幾十或者約百家專(zhuān)業(yè)公司，那么監管的范圍會(huì )大大縮小。”文一波說(shuō)。更重要的是，環(huán)保企業(yè)如果以專(zhuān)業(yè)運營(yíng)為主業(yè)，其品牌信譽(yù)是生命，不會(huì )因小失大，自我約束的力量會(huì )更強。
化工行業(yè)率先有突破？
企業(yè)缺乏環(huán)保專(zhuān)業(yè)人員和管理，經(jīng)常出問(wèn)題，被監管部門(mén)處罰
從“誰(shuí)污染、誰(shuí)治理”到“污染者付費、專(zhuān)業(yè)化治理”的轉變，是市場(chǎng)需求的結果。
文一波回憶說(shuō)，上世紀90年代，工業(yè)廢水治理設施，是業(yè)主單位請專(zhuān)業(yè)機構設計，然后自己投資建設運營(yíng)，但后來(lái)絕大部分不達標，因為各部分脫節，沒(méi)有人對最終效果負責。后來(lái)的EPC模式俗稱(chēng)“交鑰匙”，不達標鑰匙就交不出去。這種模式對工程質(zhì)量有了一定保障，但是不能保證日常運行不出問(wèn)題。
而隨著(zhù)環(huán)境監管的日益嚴格，不少工業(yè)企業(yè)感覺(jué)“有壓力了”。特別是重化工企業(yè)，污染強度很大，治理設施穩定運行的難度也確實(shí)很大，他們缺乏專(zhuān)業(yè)人員和管理，經(jīng)常出問(wèn)題，被監管部門(mén)處罰。“盡管罰款并不高，但他們還是擔心長(cháng)期下去影響自己的主業(yè)。所以開(kāi)始將設施交給第三方。一些重化工企業(yè)一開(kāi)始是試點(diǎn)一個(gè)廢水項目委托運營(yíng)，現在逐步考慮將全部治理設施打包委托運營(yíng)。”文一波說(shuō)。
近年來(lái)，工業(yè)污染第三方治理模式已在我國燃煤電廠(chǎng)脫硫脫硝領(lǐng)域得到試行，取得顯著(zhù)成效。一些大型工業(yè)企業(yè)和工業(yè)園區也嘗試著(zhù)采用此種模式以降低污染治理成本。如燕山石化委托威立雅水務(wù)處理企業(yè)工業(yè)廢水、上?；@區委托中法水務(wù)處理園區工業(yè)廢水，都取得良好效果。
威立雅水務(wù)中國區副總裁黃曉軍表示，越有難度的工業(yè)治理項目，越是專(zhuān)業(yè)環(huán)保公司“喜聞樂(lè )見(jiàn)”的，也是將來(lái)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重點(diǎn)。“工業(yè)污染治理領(lǐng)域很多是有專(zhuān)業(yè)門(mén)檻的，化工行業(yè)是其中的難點(diǎn)、重點(diǎn)。”
文一波說(shuō)，化工行業(yè)污染物來(lái)源復雜，不確定性大，生產(chǎn)企業(yè)的環(huán)境風(fēng)險大，而他們本身對污染治理并不專(zhuān)長(cháng)，對專(zhuān)業(yè)治理有需求。他透露，煤化工行業(yè)在這方面已經(jīng)有所突破。“我了解很多新建項目的污水治理項目基本都交給了第三方，都是上億元的治理項目。”
推進(jìn)為啥困難？
“體制內”特許經(jīng)營(yíng)會(huì )造成市場(chǎng)異化，一定要放開(kāi)，要引入市場(chǎng)競爭
國電清新是火電行業(yè)脫硫特許經(jīng)營(yíng)試點(diǎn)中少有的民營(yíng)企業(yè)。張開(kāi)元說(shuō)，試點(diǎn)成效很顯著(zhù)，但推行起來(lái)并不順利。
據他介紹，2007年，國家發(fā)改委和環(huán)境保護部?jì)刹课“l(fā)了《關(guān)于開(kāi)展火電煙氣脫硫特許運營(yíng)試點(diǎn)工作的通知》并組織在火電行業(yè)實(shí)施煙氣治理脫硫特許經(jīng)營(yíng)的試點(diǎn)，這是非常典型的第三方治理機制；2008年，第一批近10個(gè)企業(yè)參與，國電清新是其中之一。“直至目前，我們做了8、9個(gè)相關(guān)項目。”
對于專(zhuān)業(yè)治理的成效，張開(kāi)元非常自信，中電聯(lián)等有關(guān)機構做過(guò)總結，效益很顯著(zhù)。“相關(guān)數據都有，歡迎去了解。”他認為，從試點(diǎn)情況看，這是給生產(chǎn)企業(yè)減負擔、省心，有效治污但不多花錢(qián)的好事。
但據記者了解，這些試點(diǎn)真的就只是試點(diǎn)，至今再無(wú)擴大實(shí)施范圍。為何企業(yè)沒(méi)有意愿和動(dòng)力甩掉負擔專(zhuān)心主業(yè)？
對此，張開(kāi)元直言不諱：治理設施在企業(yè)自己手里，通過(guò)某種方式可能能省錢(qián)。“坦率地講，以現在的監管機制和模式，怎么監管也應對不了全國數以萬(wàn)計的污染源。當現有的監管方式不能覆蓋所有企業(yè)時(shí)，排一點(diǎn)漏一點(diǎn)的空間就大了，而企業(yè)恐怕就缺乏踏實(shí)治污足夠的動(dòng)力了。”
而在脫硫行業(yè),另一種阻礙則來(lái)自于一種表面的市場(chǎng)化。張開(kāi)元開(kāi)玩笑說(shuō)他這次發(fā)言，是冒著(zhù)可能將來(lái)在電力脫硫行業(yè)“出局”的風(fēng)險而斗膽做出的。
“當前，一半左右的裝機總量集中在五大電力集團。當他們認為特許經(jīng)營(yíng)是潮流的時(shí)候，就自己成立公司。從表面上看也招標了，十幾個(gè)項目的脫硫設施特許給一個(gè)公司經(jīng)營(yíng)。但和污染治理市場(chǎng)化專(zhuān)業(yè)化的本質(zhì)實(shí)際上背道而馳。”張開(kāi)元說(shuō)。
他解釋說(shuō)，這種操作遏制了充分的市場(chǎng)競爭，社會(huì )化的企業(yè)幾乎不能進(jìn)入。 “更為重要的是，一個(gè)集團自己成立公司，然后將旗下的企業(yè)項目交給它。本質(zhì)上只是內部分工而已，而將第三方應有的多方監管在內部就給屏蔽掉了。”
張開(kāi)元說(shuō)，為了應對現有的招標規定，不同電力集團間還可以互相配合招標，實(shí)際上就扼殺了競爭的可能。“從長(cháng)遠看，這種內部操作將遏制行業(yè)的技術(shù)進(jìn)步。”
“這種‘體制內’的特許經(jīng)營(yíng)會(huì )造成市場(chǎng)化的異化，一定要放開(kāi)、要引入市場(chǎng)競爭，不要把市場(chǎng)化的力量化解掉了。”張開(kāi)元表示。
如何推進(jìn)第三方運營(yíng)？
建議設立清潔水和清潔空氣基金，維護市場(chǎng)規范運行
上述受訪(fǎng)企業(yè)家都對第三方運營(yíng)市場(chǎng)充滿(mǎn)信心，但他們也都希望政策監管的信號能夠再強烈些。“這個(gè)市場(chǎng)是蒸蒸日上的，但環(huán)境監管處罰是根本性的決定因素。”文一波說(shuō)。
對此，張開(kāi)元建議，要推動(dòng)第三方治理，推動(dòng)污染治理的專(zhuān)業(yè)化市場(chǎng)化，首先還是要加強監管和處罰力度，給企業(yè)壓力就是創(chuàng )造對專(zhuān)業(yè)化治理的需求。其次是要有一些自上而下推行的配套措施，切實(shí)推動(dòng)市場(chǎng)化進(jìn)程。
環(huán)境商會(huì )的建議則更加具體，著(zhù)眼于第三方治理的“實(shí)際困難”。文一波說(shuō)，推行環(huán)境污染第三方治理，首先要解決資金來(lái)源的問(wèn)題。
具體來(lái)講，排污企業(yè)自己設計建造污染治理設施既缺乏技術(shù)能力又缺少資金來(lái)源，而專(zhuān)業(yè)化環(huán)保公司單獨投資規模較大的污染治理設施也往往力不從心。“因此建議通過(guò)設立清潔水和清潔空氣基金加以引導和激勵，支持專(zhuān)業(yè)環(huán)保公司投資建設污染治理設施，緩解環(huán)保公司的資金壓力同時(shí)也提升排污企業(yè)實(shí)行第三方運營(yíng)的動(dòng)力。”
他們建議國家從排污收費、專(zhuān)項污染治理資金、國有資產(chǎn)拍賣(mài)資金中拿出一部分設立清潔水和清潔空氣基金，單個(gè)達到500億元的規模?；饘⒉扇o(wú)息或低息貸款方式，并適當延長(cháng)周期，以適應污染治理項目周期長(cháng)的特點(diǎn)。
基金將優(yōu)先貸款給實(shí)施第三方治理的排污企業(yè)或環(huán)保企業(yè)，以推動(dòng)工業(yè)污染治理。在環(huán)保企業(yè)項目運營(yíng)期內，企業(yè)須按期足額償還清潔空氣基金的資金，保證清潔空氣基金的滾動(dòng)發(fā)展。
據介紹，他們建議先在水污染治理和大氣治理領(lǐng)域選擇10~20家企業(yè)進(jìn)行試點(diǎn)，在獲得較好的反饋效果后再大范圍推廣。同時(shí)對申請基金的環(huán)保企業(yè)，也設定了一定的門(mén)檻。
在維護第三方運營(yíng)市場(chǎng)規范運行方面，環(huán)境商會(huì )也提出了針對性的建議。“為避免出現因第三方治理市場(chǎng)低價(jià)惡性競爭，導致治污企業(yè)投資不到位、技術(shù)不過(guò)關(guān)。我們建議針對不同類(lèi)型行業(yè)，依據現有經(jīng)濟技術(shù)條件，按照行業(yè)污染治理平均成本和運營(yíng)合理利潤水平，制定工業(yè)污染治理的門(mén)檻價(jià)格，一方面可以保證污染達標排放，另一方面也可有效預防市場(chǎng)低價(jià)惡性競爭。”
第三方治理模式的順利推行，需要消除兩方面的顧慮，一是排污企業(yè)對環(huán)保公司能否保證治污效果。二是環(huán)保公司對排污企業(yè)能否及時(shí)足額付費的擔憂(yōu)。對此，環(huán)境商會(huì )建議借鑒房地產(chǎn)中介交易的方式，引入第三方中介支付機構。“上游企業(yè)先將治污費用存入中介機構，待確認環(huán)保公司達標排放后，再由中介機構將治污費轉給環(huán)保公司。”
此外，“負面清單”的引入也將督促環(huán)保公司愛(ài)惜自己的“羽毛”。商會(huì )相關(guān)負責人表示，建議政府監管部門(mén)根據監管情況，定期向社會(huì )公布環(huán)保公司的運營(yíng)成效，對未能達標排放的環(huán)保公司給予警告，并限期整改；對于未按期整改或惡意偷排的環(huán)保公司，將其列入負面清單。
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