生態(tài)文明本身處于建設之中，制度不完善、機制不健全，是“五位一體”的制度空白，生態(tài)文明體制改革更多的含義是體制建設。生態(tài)文明建設制度體系包括從源頭到過(guò)程、再到后果等全過(guò)程。生態(tài)文明體制改革重點(diǎn)是完善干部考核評價(jià)機制，當務(wù)之急是推行主體功能區制度和生態(tài)補償制度。
和誰(shuí)對話(huà)?
趙建軍，1961年4月生，四川省古藺縣人。哲學(xué)博士，中央黨校哲學(xué)部（社會(huì )發(fā)展研究中心）教授、博士生導師，科技哲學(xué)教研室副主任。兼任國家社科基金哲學(xué)評審組專(zhuān)家、國家可持續發(fā)展實(shí)驗區專(zhuān)家指導委員會(huì )委員、國家林業(yè)局咨詢(xún)委員會(huì )委員、中國自然辯證法研究會(huì )科技創(chuàng )新專(zhuān)業(yè)委員會(huì )理事長(cháng)等。
為什么對話(huà)?
十八屆三中全會(huì )提出，緊緊圍繞建設美麗中國深化生態(tài)文明體制改革，加快建立生態(tài)文明制度，健全國土空間開(kāi)發(fā)、資源節約利用、生態(tài)環(huán)境保護的體制機制，堅決破除各方面體制機制弊端。我們想知道，生態(tài)文明體制改革的含義是什么？當前生態(tài)文明體制機制建設存在哪些弊端？ 生態(tài)文明制度建設最核心的制度是什么？
對話(huà)人 趙建軍 中央黨校哲學(xué)部教授
采訪(fǎng)人 中國環(huán)境報記者 黃婷婷
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焦點(diǎn)關(guān)注 如何理解生態(tài)文明體制改革
關(guān)鍵思路 更多的含義是體制建設
記者：十八屆三中全會(huì )明確提出，緊緊圍繞建設美麗中國深化生態(tài)文明體制改革，加快建立生態(tài)文明制度。生態(tài)文明體制改革的含義是什么？
趙建軍：黨的十八大提出經(jīng)濟建設、政治建設、文化建設、社會(huì )建設、生態(tài)文明建設“五位一體”總體布局。十八屆三中全會(huì )以深化改革為核心，進(jìn)一步提出這5個(gè)方面的體制改革。我認為，與其他4個(gè)方面體制改革比較起來(lái)，生態(tài)文明體制改革更多地意味著(zhù)建設，因為生態(tài)文明本身處于建設之中，制度不完善、機制不健全，是“五位一體”的制度空白。
記者：十八屆三中全會(huì )還提出，堅決破除各方面體制機制弊端。在生態(tài)文明建設方面，您認為有哪些弊端？
趙建軍：生態(tài)文明體制機制還處于建設階段，因此自身的弊端還沒(méi)有顯露出來(lái)。要加快推進(jìn)生態(tài)文明制度建設，會(huì )遇到來(lái)自傳統發(fā)展理念、發(fā)展方式，尤其是經(jīng)濟快速發(fā)展所形成的阻力，表現在經(jīng)濟、政治、文化、社會(huì )現有體制機制的許多方面。只有破除了這些領(lǐng)域與生態(tài)文明制度建設相矛盾的弊端，生態(tài)文明制度才能建設好。比如，傳統的政績(jì)考核制度使地方更愿意追求GDP增長(cháng)，忽視了環(huán)境保護。比如，在經(jīng)濟體制方面，資源的稀缺價(jià)值沒(méi)有體現，導致礦產(chǎn)資源、水資源等過(guò)度開(kāi)發(fā)。比如，在環(huán)境執法上，違法成本低、守法成本高，企業(yè)環(huán)境治理的積極性、主動(dòng)性不高，缺乏內在動(dòng)力，也阻礙了生態(tài)文明建設進(jìn)程。
記者：那么，是否意味著(zhù)生態(tài)文明體制改革要以政治、經(jīng)濟、文化、社會(huì )體制改革為基礎？與4個(gè)方面體制改革相比，生態(tài)文明體制改革的重要性何在？
趙建軍：改革開(kāi)放35年來(lái)，我們在政治、經(jīng)濟、文化、社會(huì )等方面建立與市場(chǎng)經(jīng)濟相適應的體制機制方面推進(jìn)較快，當然需要改進(jìn)的地方依然很多，特別是市場(chǎng)的決定性作用沒(méi)有充分發(fā)揮是突出障礙。而作為剛剛起步的生態(tài)文明制度建設，主要就是要規避和解決其他四大建設中出現的資源環(huán)境問(wèn)題，離不開(kāi)其他四大建設體制機制的轉變。但是生態(tài)文明制度建設是以保護環(huán)境、規范資源開(kāi)發(fā)為著(zhù)眼點(diǎn)，它所劃定并堅守的環(huán)境紅線(xiàn)或多或少與其他四大建設尤其是經(jīng)濟建設存在矛盾。根據“五位一體”總體布局，要把生態(tài)文明理念融入到經(jīng)濟、政治、文化、社會(huì )建設全過(guò)程，其他4個(gè)方面體制機制改革應以生態(tài)文明建設為基礎和前提，為生態(tài)文明體制機制建設服務(wù)。
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焦點(diǎn)關(guān)注 生態(tài)文明制度體系構成
關(guān)鍵思路 包括從源頭嚴防到過(guò)程嚴管、再到后果嚴懲等全過(guò)程
記者：生態(tài)文明制度體系復雜而龐大。概括來(lái)說(shuō)，您認為分為幾個(gè)方面？
趙建軍：已有的生態(tài)文明制度涉及資源、環(huán)境等方面，但是零散的、不成體系、不完善的，這就導致地方盲目開(kāi)發(fā)、過(guò)度開(kāi)發(fā)，發(fā)展不可持續。
十八屆三中全會(huì )提出，建設生態(tài)文明，必須建立系統完整的生態(tài)文明制度體系，用制度保護生態(tài)環(huán)境。從源頭嚴防到過(guò)程嚴管、再到后果嚴懲等全過(guò)程，闡明了生態(tài)文明制度體系的構成及其改革的方向和任務(wù)。源頭嚴防包括健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權、國家自然資源資產(chǎn)管理體制、自然資源監管體制、實(shí)施主體功能區制度、建立空間規劃體系、健全用途管制、建立國家公園體制7項制度；過(guò)程嚴管包括資源有償使用制度、生態(tài)補償制度、資源環(huán)境承載能力監測預警機制、污染物排放許可證、企事業(yè)單位污染物排放總量控制制度 5項制度；后果嚴懲包括生態(tài)環(huán)境損害責任終身追究制、實(shí)行損害賠償制度2項后果嚴懲制度。還有開(kāi)放環(huán)保市場(chǎng)、環(huán)境信息公開(kāi)、區域聯(lián)動(dòng)機制等方面的改革要求。
記者：這些制度能否得以銜接？如何銜接？
趙建軍：這些制度雖然涉及不同的領(lǐng)域和方面，但其實(shí)是相互關(guān)聯(lián)的。源頭防護制度體系建立健全起來(lái)，在過(guò)程實(shí)施中就能清晰做到依法監管，只要監管制度落實(shí)并嚴格執法，就會(huì )大大減少環(huán)境損害事件，責任追究和損害賠償案件自然下降。比如，十八屆三中全會(huì )提出，對限制開(kāi)發(fā)區域和生態(tài)脆弱的國家扶貧開(kāi)發(fā)工作重點(diǎn)縣取消地區生產(chǎn)總值考核，人們的行為自然就會(huì )變開(kāi)發(fā)為保護，這一規定就有利于生態(tài)紅線(xiàn)制度的落實(shí)。
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焦點(diǎn)關(guān)注 生態(tài)文明體制改革的重點(diǎn)和當務(wù)之急
關(guān)鍵思路 重點(diǎn)是完善干部考核評價(jià)機制，當務(wù)之急是推行主體功能區制度和生態(tài)補償制度
記者：生態(tài)文明體制改革的重點(diǎn)是什么？當務(wù)之急又是什么？
趙建軍：我認為最重要的是改變領(lǐng)導干部考評機制。在當前的政績(jì)考核體系中，經(jīng)濟發(fā)展指標所占比重過(guò)大，許多地方以GDP為主導的發(fā)展觀(guān)仍然沒(méi)有從根本上改變，阻礙了生態(tài)文明建設。
習近平總書(shū)記指出，要改進(jìn)考核方法手段，既看發(fā)展又看基礎，既看顯績(jì)又看潛績(jì)，把民生改善、社會(huì )進(jìn)步、生態(tài)效益等指標和實(shí)績(jì)作為重要考核內容，再也不能簡(jiǎn)單以國內生產(chǎn)總值增長(cháng)率來(lái)論英雄了。要按十八屆三中全會(huì )要求，把領(lǐng)導干部任期生態(tài)環(huán)境目標責任制的執行情況納入考核內容，在領(lǐng)導干部離任時(shí)，對自然資源開(kāi)發(fā)、環(huán)境狀況進(jìn)行審計，對造成嚴重后果的領(lǐng)導干部進(jìn)行責任追究，而且終身追責。只有這樣，才能把握生態(tài)文明建設的正確方向。
當務(wù)之急，是推行主體功能區制度、生態(tài)補償制度等。生態(tài)文明建設歸根結底是為了群眾，而群眾最關(guān)注的是能否解決嚴重的霧霾、普遍的水污染等問(wèn)題。解決好這些問(wèn)題，就要求盡快實(shí)施主體功能區制度，把禁止開(kāi)發(fā)、限制開(kāi)發(fā)的地方趕緊保護起來(lái)。而保護的前提就是實(shí)施生態(tài)補償制度，讓保護者獲得應有的回報，運用好政府和市場(chǎng)手段保護好生態(tài)環(huán)境。
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焦點(diǎn)關(guān)注 如何解決“九龍治水”問(wèn)題
關(guān)鍵思路 做好頂層設計，成立專(zhuān)門(mén)機構
記者：生態(tài)文明建設工作涉及環(huán)保、國土等多個(gè)部門(mén)，存在職能交叉、職責不清的情況，即所謂的“九龍治水”。您認為這一問(wèn)題如何解決？
趙建軍：這一問(wèn)題其實(shí)在十八屆三中全會(huì )中可以找到答案。正如前面所說(shuō)，生態(tài)文明制度體系是系統性的，是有序化的，包括源頭、過(guò)程、后果全過(guò)程，每一項制度的范圍、職責、功能以及與其他制度之間的關(guān)系是明確的。我們現在強調頂層設計，就是要圍繞國家戰略目標，站在國家治理的角度，實(shí)現方向明確、職責分明、分工協(xié)作的各部門(mén)聯(lián)動(dòng)機制。
我還有個(gè)想法，就是國家現在提出成立全面深化體制改革領(lǐng)導小組。我認為在生態(tài)文明體制改革方面，可以在領(lǐng)導小組下設立一個(gè)生態(tài)文明體制建設辦公室。因為生態(tài)文明建設涉及多個(gè)部委，必須有一個(gè)跨越部委的機構來(lái)進(jìn)行協(xié)調。
記者：現在談及生態(tài)文明建設，經(jīng)常提到“頂層設計”這個(gè)詞。您能否詳細介紹一下，頂層設計的含義是什么？
趙建軍：頂層設計是運用系統論的方法，從全局的角度，對某項任務(wù)或者某個(gè)項目的各方面、各層次、各要素統籌規劃，以集中有效資源，高效快捷地實(shí)現目標。具有頂層決定性、整體關(guān)聯(lián)性和實(shí)際可操作性。做好生態(tài)文明制度體系建設的頂層設計，就是要制定一套符合國家未來(lái)發(fā)展戰略和目標的生態(tài)文明制度建設規劃，也就是說(shuō)，對我國生態(tài)文明建設做整體、長(cháng)遠考慮，對不同地區、不同生態(tài)主體（各級決策者、企業(yè)、大眾、資源開(kāi)發(fā)者等）統籌規劃。經(jīng)過(guò)全方位的論證，充分吸納各方的建議后，形成一個(gè)能夠為不同主體共同接受和遵守的合理制度。
當然，頂層設計并不是一蹴而就的，是一個(gè)需要不斷反思、不斷認識、不斷提高的過(guò)程。
記者：頂層設計固然重要，地方落實(shí)也很重要。盡管形成了相對完善的生態(tài)文明制度體系，但是地方在遇到發(fā)展與保護的矛盾時(shí)，是否會(huì )真正落實(shí)這些制度？比如在推進(jìn)主體功能區制度時(shí)，一些地方會(huì )不會(huì )把禁止開(kāi)發(fā)、限制開(kāi)發(fā)的區域劃??？
趙建軍：地方發(fā)展經(jīng)濟的熱情和訴求是可以理解的，但必須轉變觀(guān)念，處理好經(jīng)濟發(fā)展同生態(tài)環(huán)境保護的關(guān)系，牢固樹(shù)立保護生態(tài)環(huán)境就是保護生產(chǎn)力、改善生態(tài)環(huán)境就是發(fā)展生產(chǎn)力的理念，決不能以犧牲環(huán)境為代價(jià)去換取一時(shí)的經(jīng)濟增長(cháng)。在理念尚未轉變情況下，必須在生態(tài)文明制度設計中，建立嚴格的責任追究制度和嚴格的損害賠償制度。這就在很大程度上對地方官員和企業(yè)有警示性的約束，使其不能、不敢越雷池一步。
其實(shí)，對于地方官員來(lái)說(shuō)，嚴格執行主體功能區劃制度，保護好生態(tài)環(huán)境，造福子孫后代是更大的政績(jì)。各級主體功能區劃分、審定和監督工作由上一級相關(guān)部門(mén)負責，跨領(lǐng)域、跨行政區的功能區劃由國家相關(guān)部門(mén)負責，這樣更有利于這項制度的落實(shí)。
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