2010年6月28日至7月5日，以阿不來(lái)提·阿不都熱西提副主席為團長(cháng)，胡四一常委和王光謙常委為副團長(cháng)的全國政協(xié)委員視察團赴福建省、吉林省就“加強水資源合理配置與節約保護”進(jìn)行了視察。視察團聽(tīng)取了水利部、福建省、吉林省關(guān)于加強水資源合理配置與節約保護工作情況的匯報，實(shí)地視察了福建省泉州市水資源紅黃藍動(dòng)態(tài)分區管理試點(diǎn)、莆田市節水型社會(huì )建設、吉林省白山市水資源實(shí)時(shí)監控系統與水源地保護工作。
一、我國水資源配置、節約和保護總體情況和福建、吉林兩地相關(guān)工作開(kāi)展情況
改革開(kāi)放以來(lái)，針對我國經(jīng)濟社會(huì )快速發(fā)展與資源環(huán)境矛盾日益突出的嚴峻形勢，黨中央、國務(wù)院把解決水資源問(wèn)題擺上重要位置，采取了一系列重大政策措施。相繼頒布實(shí)施并修訂完成《水法》、《水污染防治法》及《取水許可和水資源費征收管理條例》等法律法規，水資源管理的法律法規體系基本建立；實(shí)施了取水許可、水資源有償使用、水資源論證、水功能區監督管理等管理制度，31個(gè)省、自治區、直轄市全部完成了水功能區劃；通過(guò)強化水資源論證管理，否決了一批不符合國家產(chǎn)業(yè)政策、高耗水、高污染的建設項目；水資源配置與調控能力明顯提高，南水北調東中線(xiàn)工程開(kāi)工建設；應對突發(fā)性水安全事件的能力明顯提升，成功應對了松花江污染、太湖藍藻爆發(fā)、汶川地震等引發(fā)的供水突發(fā)事件。國家水利部門(mén)認真貫徹中央水利工作方針，在水資源合理配置與節約保護方面強化領(lǐng)導，取得了明顯成效。改革開(kāi)放30年來(lái)，我國經(jīng)濟保持了年均近10％的高增長(cháng)率，而用水總量實(shí)現了微增長(cháng)；特別是近10年來(lái)，部分地區實(shí)現了零增長(cháng)甚至負增長(cháng)；在連續30年保持農業(yè)灌溉用水總量零增長(cháng)的情況下，擴大有效灌溉面積近1.2億畝，糧食產(chǎn)量提高近50%。國家“十一五”規劃實(shí)施以來(lái)，萬(wàn)元工業(yè)增加值用水量下降30％、萬(wàn)元GDP用水量下降20％，兩項節能減排指標按年度全部完成。
近年來(lái)，福建、吉林兩省根據水資源條件與經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展需求，在加強水資源合理配置與節約保護方面進(jìn)行了探索，積累了經(jīng)驗。
一是節水型社會(huì )建設取得初步成效。節水型社會(huì )建設是解決我國干旱缺水問(wèn)題的根本措施。節水型社會(huì )建設的目標是建立健全以水資源總量控制與定額管理為核心的水資源管理體系、與水資源承載能力相適應的經(jīng)濟結構體系、水資源優(yōu)化配置和高效利用的工程體系以及自覺(jué)節水的社會(huì )行為規范體系。目前，全國已有100個(gè)國家級節水型社會(huì )建設試點(diǎn)和200個(gè)省級試點(diǎn)，福建省莆田市以節水型社會(huì )建設試點(diǎn)為契機，加強灌區續建配套與節水改造，制定嚴格的企業(yè)用水指標和節水計劃，提高水的利用效率，實(shí)現了全社會(huì )用水的零增長(cháng)。
二是水資源保護力度不斷加大。水資源保護是保障供水安全、水生態(tài)安全，實(shí)現水資源可持續利用的關(guān)鍵措施。飲用水源地保護是水資源保護的重點(diǎn)，國家已公布重要城市飲用水水源地名錄，出臺城市飲用水安全保障規劃和農村飲水安全工程規劃，開(kāi)展水生態(tài)系統保護與修復試點(diǎn)。吉林省白山市以生態(tài)立市為發(fā)展理念，以治理小流域為突破口，統籌山、水、林、田、路綜合治理，保護三江源頭生態(tài)，實(shí)現了江河治理、水資源開(kāi)發(fā)利用與保護的可持續發(fā)展。福建泉州市建立了流域下游對上游的水資源保護補償機制，調動(dòng)了上游地區水資源保護的積極性，實(shí)現了上下游、供水區與受水區之間水資源保護的良性互動(dòng)。
三是城鄉水務(wù)一體化扎實(shí)推進(jìn)。城鄉一體的水管理體制是發(fā)達國家的成功管水經(jīng)驗和經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展的必然選擇，是水資源自然屬性和開(kāi)發(fā)利用規律的客觀(guān)要求，是統籌城鄉發(fā)展和構建和諧社會(huì )的重要措施。各地為緩解城市水資源供需矛盾，統籌城鄉水利發(fā)展，探索實(shí)行城鄉一體的水管理體制。上海、北京、天津、深圳、大連、成都等城市相繼組建水務(wù)局，海南省成立水務(wù)廳，全國71%的縣級以上行政區域實(shí)行了城鄉涉水事務(wù)一體化管理。吉林省白山市成立水務(wù)局，實(shí)行城鄉水務(wù)一體化管理后，統一規劃與調度城市與農村、地表與地下、區內與區外水資源，提高了供水保障程度和水資源利用效率。 四是水資源管理機制和手段創(chuàng )新。水資源監控管理系統建設是加強水資源管理的重要前提和手段。全國已有15個(gè)省區、28個(gè)城市開(kāi)展水資源管理信息系統試點(diǎn)建設收到明顯的效果。白山市利用體制優(yōu)勢，針對城市水資源特點(diǎn)，以水資源業(yè)務(wù)應用為核心，實(shí)現了水源、取水、供水、用水、排水全過(guò)程的在線(xiàn)監控，建立了城市數字水務(wù)平臺，為加強水資源管理，保障城鄉供水安全提供了信息化手段。福建泉州市根據各縣市不同的水資源開(kāi)發(fā)利用和保護狀況，劃定紅黃藍分區對社會(huì )公告，并建立與分區相對應的水資源管理措施。通過(guò)嚴格的分區管理和公眾參與，對水的需求由外部開(kāi)源轉為內部挖潛，成為全國轉變經(jīng)濟增長(cháng)方式的范例。
二、我國水資源面臨的形勢
在水資源工作取得顯著(zhù)成績(jì)的同時(shí)，應該看到我國水資源情勢依然嚴峻。發(fā)達國家200多年工業(yè)化過(guò)程中分階段出現的資源與環(huán)境問(wèn)題，現階段在我國集中顯現出來(lái)。
第一，人多水少，水資源時(shí)空分布不均、與生產(chǎn)力布局不相匹配，既是現階段我國的突出水情，也是我國將要長(cháng)期面臨的基本國情。特別是近20年來(lái)，在長(cháng)期氣候變化和經(jīng)濟高速發(fā)展的雙重作用下，北少南多的水資源格局進(jìn)一步加劇。去冬今春，云南、貴州、廣西、四川和重慶等西南部分地區發(fā)生了特大干旱，旱情持續時(shí)間之長(cháng)、發(fā)生范圍之廣、影響程度之深、造成損失之重，均為西南地區歷史罕見(jiàn)。水資源短缺問(wèn)題已經(jīng)嚴重影響了我國經(jīng)濟社會(huì )可持續發(fā)展。
第二，隨著(zhù)工業(yè)化和城市化的快速推進(jìn)，水體污染日趨嚴重。2008年全國廢污水排放量750億立方米，水功能區達標率僅為42.9%，部分地區水污染達到觸目驚心的程度。在我國650多個(gè)城市中，有205個(gè)城市存在飲用水不安全問(wèn)題。在農村還有2.03億人沒(méi)有安全可靠的飲用水，直接影響了人民的身體健康。當前的水環(huán)境與水生態(tài)還不能適應小康社會(huì )的要求，應當引起國家的高度重視。
第三，由于爭水和水污染，河流上下游、左右岸區域性水事矛盾或水安全事件頻發(fā)，影響安定團結。隨著(zhù)經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展，對水資源需求將進(jìn)一步提高，而我國的水問(wèn)題在短期內難以得到根本性解決，水事矛盾長(cháng)期積累會(huì )對社會(huì )穩定造成嚴重影響，應該引起高度警覺(jué)。
第四，我國粗放型經(jīng)濟增長(cháng)方式造成了高投入、高消耗、高污染、低產(chǎn)出、低效益的水資源利用模式，現狀單方水GDP產(chǎn)出僅為世界平均水平的1/3，農業(yè)灌溉用水有效利用系數僅為發(fā)達國家的1/2，一般工業(yè)用水重復利用率僅為60％，部分城市管網(wǎng)漏失率高達50％。一些地區不顧水資源條件，熱衷于上工程上項目，過(guò)度開(kāi)發(fā)水資源，進(jìn)一步加劇了我國的水資源問(wèn)題。
第五，水資源管理能力不能適應經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展的需求。在水量與水質(zhì)、供水與退水、節水與保護等關(guān)鍵環(huán)節管理職能交叉、關(guān)系不順， 妨礙了水資源統一管理。政策法規、制度體系和技術(shù)標準還不夠完善；水資源監控管理基礎設施薄弱，投入機制、激勵機制、參與機制還不夠健全。
三、幾點(diǎn)建議
應對我國嚴峻的水資源形勢，總結各地的經(jīng)驗，視察團認為國家應更加重視水利工作，特別是把水資源的合理配置與節約保護作為今后重中之重，并提出如下建議。 （一）把水安全上升為國家戰略
水安全是重大的民生問(wèn)題，關(guān)系人民群眾生產(chǎn)生活、經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展和國家民族興亡。當前我國面臨突出的防洪、供水、水生態(tài)等水安全問(wèn)題，已成為我國全面建設小康社會(huì )、加快推進(jìn)社會(huì )主義現代化建設的重要制約因素。建議將水安全上升為國家戰略，一是在水利十二五規劃、中長(cháng)期發(fā)展規劃的基礎上，制定未來(lái)40年的國家水安全戰略。二是在制定國民經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展規劃，制定各項政策時(shí)，把水安全擺到和能源安全、糧食安全同等重要的位置，三是制定不同發(fā)展階段的水安全目標和政策措施。把節約用水和保護水資源提升到基本國策的高度。
?。ǘ?shí)行最嚴格的水資源管理制度
從我國的基本水情出發(fā)，為應對嚴峻的水資源形勢，必須實(shí)行最嚴格的水資源管理制度。建議國家盡快出臺實(shí)行最嚴格水資源管理制度的決定和考核辦法，盡快制定最嚴格水資源管理制度的實(shí)施方案，劃定水資源開(kāi)發(fā)利用總量控制、用水效率控制和水功能區限制納污“三條紅線(xiàn)”。通過(guò)有效的責任追究與問(wèn)責機制，將水資源管理的責任落實(shí)到各級政府。將水資源開(kāi)發(fā)利用與節約保護的主要控制性指標納入地方經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展綜合評價(jià)和年度考核體系，對地方政府實(shí)行問(wèn)責制。
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西南地區去冬今春的嚴重干旱和近期南方地區遭受的嚴重洪澇災害，表明我國的水利基礎設施建設還不能適應經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展對水安全保障的要求。主要原因在于水利投入不足，欠賬太多。相比工程建設投入，水資源管理工作更缺乏穩定投資來(lái)源，基礎設施薄弱。長(cháng)期以來(lái)，水利建設投入不足而且不穩定，是一種“大災以后大干，小災以后小干，風(fēng)調雨順不干”的“危機推動(dòng)”投資模式。為實(shí)現國家水安全戰略，必須建立長(cháng)期穩定的水利投入機制。建議參照教育的投入保障機制，確定財政收入的一定比例用于水利建設與水資源管理，確保水利投入與經(jīng)濟社會(huì )的發(fā)展相協(xié)調。
?。ㄋ模┘訌娝Y源法律法規建設
當前我國水資源管理法律法規尚不完善，資源管理與環(huán)境管理不銜接，已經(jīng)出臺的水法與水污染防治法自成體系，部分條文存在沖突。建議改變部門(mén)立法的現狀，建立完善以水法為母法的水資源法律法規體系，盡快出臺節約用水和水資源保護的法律法規，對重大規劃加強水資源論證。同時(shí)要強化監督管理，嚴格執行已有的涉水法規，規范行政行為，做到有法必依、執法必嚴和違法必究。
?。ㄎ澹├眄標Y源管理體制和機制
水資源管理體制不順、機制不活，是實(shí)現水資源可持續利用的重要制約因素。建議進(jìn)一步完善流域管理與行政區域管理相結合的水資源管理體制，明確界定流域機構與地方水行政管理部門(mén)在水資源開(kāi)發(fā)利用與節約保護中的職責。繼續推進(jìn)城鄉水務(wù)一體化，建立政府主導、多部門(mén)參與的水資源工作協(xié)調機制，做好水資源保護與水污染防治的銜接，盡快建立和實(shí)施水資源保護補償機制、水資源管理公眾參與機制和水資源主要指標的剛性約束機制。
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