煙波浩渺的鄱陽(yáng)湖是我國最大的淡水湖，是亞洲最大的候鳥(niǎo)越冬地。然而，如今鄱陽(yáng)湖水清了、鳥(niǎo)多了，但湖區群眾卻仍未擺脫貧困，許多湖區群眾為了生計不得不另謀出路。這樣的尷尬局面僅僅是我國濕地保護區的一個(gè)縮影。在正在召開(kāi)的全國“兩會(huì )”上，濕地生態(tài)保護成為熱點(diǎn)問(wèn)題。
濕地保護成“兩會(huì )”熱點(diǎn)
濕地是地球上最重要的生態(tài)系統之一。來(lái)自民進(jìn)中央的數據顯示，截至2012年，我國已有超過(guò)50%的自然濕地得到了有效保護，已建各類(lèi)濕地自然保護區550多處，國際重要濕地41處，國家濕地公園近300處。
但是，相對其他生態(tài)系統，濕地依然是一個(gè)被破壞極其嚴重、功能急劇退化的生態(tài)系統。全國政協(xié)委員張寧提交的《關(guān)于盡快制定濕地保護法的提案》指出，中國濕地歷經(jīng)長(cháng)時(shí)期開(kāi)墾利用，遭到嚴重甚至毀滅性的破壞。大面積自然濕地的永久消失，濕地水資源污染和不合理利用等，已經(jīng)造成了濕地生態(tài)系統功能持續退化，進(jìn)而威脅著(zhù)區域經(jīng)濟社會(huì )可持續發(fā)展和生態(tài)環(huán)境安全。
農工黨中央關(guān)于《完善濕地生態(tài)補償政策，建立濕地保護長(cháng)效機制》的提案指出，近40年來(lái)，濕地資源破壞非常嚴重。據調查，我國沿海累計喪失濕地20萬(wàn)公頃，占全部沿海濕地的50%；長(cháng)江中下游地區喪失湖泊面積10萬(wàn)公頃，洞庭湖、三江平原過(guò)去50年濕地分別減少40%和64%。目前我國有15塊國際重要濕地由于缺水而面臨著(zhù)被列入國際《濕地公約》“黑名單”的巨大風(fēng)險。
為進(jìn)一步保護濕地，2009年國務(wù)院《關(guān)于促進(jìn)農業(yè)穩定發(fā)展農民持續增收的若干意見(jiàn)》明確要求，啟動(dòng)濕地生態(tài)補償試點(diǎn)。2010年，財政部建立了中央財政濕地保護補助專(zhuān)項資金。2011年10月，財政部、國家林業(yè)局聯(lián)合印發(fā)了《中央財政濕地保護補助資金管理暫行辦法》。
盡管?chē)液偷胤絻蓚€(gè)層面都實(shí)施了一些濕地生態(tài)補償政策，但與長(cháng)效可持續的生態(tài)補償機制還有很大的差距。農工黨中央提案部相關(guān)負責人向記者介紹說(shuō)，目前濕地保護存在一些問(wèn)題：一是國家沒(méi)有建立系統的生態(tài)補償法律框架，對濕地的生態(tài)功能服務(wù)價(jià)值認識嚴重不足，濕地生態(tài)補償沒(méi)有得到高度關(guān)注；二是濕地生態(tài)補償范圍和依據不清晰，生態(tài)補償標準嚴重偏低，生態(tài)補償力度嚴重不足；三是目前的生態(tài)補償都是以項目的形式投入的，沒(méi)有形成長(cháng)效的投入機制；四是對破壞濕地生態(tài)系統的行為沒(méi)有經(jīng)濟懲罰機制；五是濕地補償資金來(lái)源單一，市場(chǎng)性補償機制缺乏。
濕地保護應加快立法進(jìn)程
全國政協(xié)委員張寧認為，濕地保護和合理利用，迫切需要有完善健全的法律體系與法律制度予以保障。
眾所周知，濕地涉及多種類(lèi)型土地資源，如沼澤、湖泊、灘涂、河流等。因此，按照現行行政管理體制，林業(yè)、農業(yè)、環(huán)保、海洋等部門(mén)都在各自職能范圍內對濕地具有行政管理職能。然而，濕地是涉及土地、水域、野生動(dòng)物、航道、農田等的綜合體，普遍存在多部門(mén)交叉管理現象，不利于將濕地及其生態(tài)系統作為統一整體進(jìn)行管理。
張寧認為，雖然中國現行法律已經(jīng)引入濕地概念，但其中沒(méi)有一部明確給出濕地概念的法律定義。也就是說(shuō)，盡管按照濕地的科學(xué)概念和分類(lèi)，它包括非常多樣和寬泛的內容，但是從法律層面上考證，濕地究竟指什么？它的概念和外延是什么？作為特定的法律調整對象，需要調整的范圍和邊界是什么？目前都尚未予以明確。
法律概念和調整范圍的不明確，是我國濕地法治化管理進(jìn)程的首要障礙。同時(shí)，法律對地方政府的行為約束不夠。在以往的濕地開(kāi)發(fā)利用活動(dòng)中，地方政府的作用占據了主導地位。由于一些地方政府缺乏濕地保護意識，忽視濕地開(kāi)發(fā)的環(huán)境影響評價(jià)，加上現行法律法規對政府不合理開(kāi)發(fā)濕地缺少足夠的法律限制和制約，也導致了濕地資源的持續退化和惡化。
雖然中國現行法律法規不缺乏涉及濕地保護與管理的原則性規定，但是在具體保護措施和管理制度方面，還僅僅停留在按其他法律法規相關(guān)規定參照執行的階段。針對濕地保護和管理面臨的特有問(wèn)題，比如濕地資源有償使用、濕地生態(tài)用水保障、濕地開(kāi)發(fā)利用許可、濕地系統綜合管理等，目前還沒(méi)有現成的法律規定可以參照。因此，導致在濕地保護管理工作中常常會(huì )出現無(wú)章可循的尷尬情況。
雖然部分法律法規已經(jīng)列入類(lèi)似保護濕地或者濕地資源的條款，但由于濕地法律概念不明確，甚至多數法律法規并未將濕地作為調整對象，因此一些法律對濕地類(lèi)型或者濕地相關(guān)類(lèi)型開(kāi)發(fā)利用行為，實(shí)際上采取的是默認的態(tài)度，給原本應該保護的濕地，又增加了合法開(kāi)發(fā)的壓力。例如，《土地管理法》將沼澤灘涂等濕地列入到往往被視同為荒地的“未用地”類(lèi)型，將濕地保護置于兩難處境。
民進(jìn)中央提案建議，加快國家層面濕地保護立法進(jìn)程。在森林、海洋、濕地等三大生態(tài)系統中，唯獨濕地沒(méi)有專(zhuān)門(mén)的法規，這與濕地生態(tài)系統高度的整體性、復雜性、特殊性嚴重不符，嚴重制約了我國濕地保護事業(yè)的發(fā)展。制訂一部濕地保護的專(zhuān)門(mén)法律，極為迫切。
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