訪(fǎng)談?wù)撸和跏ㄊ茉L(fǎng)者：冷羅生 北京師范大學(xué)法學(xué)院教授 博士生導師立法嚴重滯后，監管責任不明青評論：近日，地下水受污染的新聞備受關(guān)注。一項調查顯示，全國90%的地下水遭受了不同程度的污染，其中60%污染嚴重，基本清潔的城市地下水只有3%。這些數字的背后很多人認為是監管的缺失，也有人認為這是相關(guān)法律的缺位造成的，對此您怎么看？
冷羅生：我國地下水污染嚴重與相關(guān)部門(mén)監管責任不明有關(guān)。
《中華人民共和國水法》（2002）和《中華人民共和國水污染防治法》（2008）均對地下水的監管作出了明確的規定。水利部門(mén)負責包括地下水在內的水資源的綜合利用規劃的制定，環(huán)保部門(mén)負責流域的水污染防治規劃的制定，還負責包括地下水環(huán)境在內的水污染防治的監督和管理工作。不過(guò)，在《水污染防治法》中鮮有防止地下水污染的措施與內容，這樣的立法理念就使得地下水的開(kāi)發(fā)利用與保護嚴重脫節。
國務(wù)院頒布的《取水許可和水資源費征收管理條例》（2002）也規定，包括地下水在內的水資源取用與保護，由各級水行政主管部門(mén)按照分級管理權限，負責組織實(shí)施和監督管理。而且，在許多地區地下水管理條例與規定中，地方水行政主管部門(mén)負責本地區地下水的開(kāi)發(fā)、利用與保護，但大多沒(méi)有明確具體的監管責任和防治措施，這使得地下水的保護很難落實(shí)。
從中可以看出，在地下水的管理與保護中，各管理部門(mén)的管理權限不僅有交叉重復的地方，而且地下水污染防治的監督管理的責任分工也不明確，各管理部門(mén)之間又缺乏有效的綜合協(xié)調機制，人為地將一種資源的開(kāi)發(fā)利用與保護割裂開(kāi)來(lái)，造成多頭管理，使得地下水污染防治的監管責任無(wú)法明確。
青評論：您曾經(jīng)說(shuō)過(guò)，我國規范地下排污方面的法律依據主要是《水污染防治法》，但是這部法律卻因為科技含量高、立法中難以把握、固定而“嚴重滯后”。那么如何從立法上防止地下水污染？
冷羅生：要從立法上防止地下水污染，一是要明確其立法宗旨。防止地下水污染必須以預防為主，這是由地下水污染的特性所決定的。地下水污染一般不容易發(fā)覺(jué)，且污染持續時(shí)間長(cháng)、范圍大，許多情況下難以逆轉。這種教訓屢見(jiàn)不鮮。美國、加拿大、英國等一些發(fā)達國家， 已從地下水的污染治理轉向了地下水水資源的全面保護。二是明確監管責任，設置防治措施，嚴格法律責任，加大制裁力度，為保護地下水環(huán)境提供完備的法律支撐。三是要加大對地下水環(huán)境監測基礎設施的投入，建立完備的國家地下水監測網(wǎng)絡(luò )，統一地下水監測的有關(guān)技術(shù)規范，不斷完善水環(huán)境監測體系。對現有多部門(mén)建設的監測網(wǎng)絡(luò )進(jìn)行有效集成，建成國家地下水監測數據公用平臺。四是建立全國地下水污染預警與應急預案，實(shí)現大區域范圍內的地下水污染信息進(jìn)行實(shí)時(shí)監控，對地下水污染嚴重的地區及時(shí)預報，掌握地下水污染的情況，及時(shí)采取措施控制污染的蔓延；五是提高公眾環(huán)保意識，確保公眾參與落到實(shí)處。
“不是企業(yè)消滅污染，就是污染消滅企業(yè)”
青評論：各地企業(yè)利用滲坑、滲井排污已近20年。您如何評價(jià)企業(yè)的地下排污行為？有些地方政府懸賞10萬(wàn)求舉報，發(fā)現企業(yè)地下排污很難嗎？
冷羅生：《水污染防治法》明令禁止利用滲井、滲坑、裂隙和溶洞排放、傾倒含有毒污染物的廢水、含病原體的污水和其他廢棄物，因此，企業(yè)利用滲井、滲坑、裂隙和溶洞排污的行為違法。因地下排污存在著(zhù)排污時(shí)間、數量、污染物濃度以及污染地下水的范圍等證據難以固定，造成的直接損失難以計算等障礙，實(shí)踐中，很難適用《水污染防治法》第八十三條第二款的規定對企業(yè)加大處罰力度，而只能依據《水污染防治法》第七十六條的規定，對違法企業(yè)處以50萬(wàn)元的最高額罰款。這樣的處罰力度，不僅起不到法律的震懾作用，相反還可能會(huì )縱容企業(yè)的違法行為。因此，對于地下水污染，一定要加大處罰力度，讓企業(yè)一想到“傾家蕩產(chǎn)”的后果，就不敢實(shí)施地下排污行為。“守法成本高、違法成本低”這一水污染治理瓶頸，是到該改變的時(shí)候了！只有規定最嚴格的處罰制度，才能讓企業(yè)樹(shù)立“不是企業(yè)消滅污染，就是污染消滅企業(yè)”的環(huán)境意識，真正履行企業(yè)的環(huán)境責任。
只要當地政府與違法企業(yè)不“合謀”，不打擊報復檢舉、揭發(fā)的當地民眾，地方政府懸賞與否，都不會(huì )影響渴望生存環(huán)境得到改善的當地民眾，特別是企業(yè)的職工積極提供線(xiàn)索?；诖?，發(fā)現企業(yè)地下排污并不困難。
青評論：大多數發(fā)達國家也遭遇過(guò)嚴重的地下水污染狀況，這些國家在20世紀六七十年代制定了相關(guān)的水污染防治法律后，水污染狀況得到了改善，那么這其中有沒(méi)有值得我們借鑒之處？
冷羅生：美國、前蘇聯(lián)等大多數發(fā)達國家曾遭遇過(guò)嚴重的地下水污染。這些國家從20世紀六七十年代開(kāi)始識別治理，到80年代進(jìn)行預測防治，現如今以風(fēng)險評價(jià)為基礎，走過(guò)了一段漫長(cháng)的地下水污染治理道路。
值得借鑒的經(jīng)驗：一是通過(guò)風(fēng)險評價(jià)，實(shí)施管理戰略，識別減輕污染途徑，來(lái)保護地下水資源。二是制訂綜合性預防及消除污染措施。美國地質(zhì)調查所特別重視水文研究工作。水質(zhì)規劃是水資源研究中發(fā)展最快的部分，從而促進(jìn)了水質(zhì)保護和研究工作的發(fā)展。三是注意解決地下水的綜合利用和合理開(kāi)發(fā)問(wèn)題，制定保護措施，從直接影響和間接影響兩個(gè)方面研究人類(lèi)對地下水的影響。四是為預防和及時(shí)消除地下水水質(zhì)惡化的因素， 在地下水污染具有潛在危害的工業(yè)區內，對地下水水質(zhì)進(jìn)行長(cháng)期觀(guān)測具有重要意義。一些歐洲國家如英、法、瑞士等國也都建立了監測站網(wǎng)，進(jìn)行地下污染監測工作。
青評論：您曾指出：防治地下水污染，現在的法律不夠用。能否對其簡(jiǎn)要地說(shuō)明？
冷羅生：我國規范地下排污方面的法律并不太多，有法律空白?！端廴痉乐畏ā访髁罱?ldquo;滲坑、滲井、裂隙和溶洞排放”，并未禁止包括“淺井排放、深井排放”。對地方政府和政府領(lǐng)導未履行職責或履行職責不到位以致水環(huán)境質(zhì)量未達標時(shí)，應該追究誰(shuí)的責任、追究責任的范圍如何、責任的種類(lèi)和形式如何等問(wèn)題，該法卻未涉及。行政機關(guān)管轄下的地方環(huán)境部門(mén)，或是順理成章，或是無(wú)可奈何，做著(zhù)環(huán)境監管的“紙老虎”。這種環(huán)境監督體制不利于嚴肅執法。諸多問(wèn)題，需要立法或制定實(shí)施細則來(lái)加以解決。
受害者的“權利貧困”亟待改變青評論：面對環(huán)境污染嚴重的現狀，一些民間機構和力量一直發(fā)揮著(zhù)重要作用，但是缺少法律支持依然是環(huán)境公益訴訟的最大絆腳石。具體到治理地下水污染上，又如何推動(dòng)這種公益訴訟呢？
冷羅生：雖然《環(huán)境保護法》、《水污染防治法》及《侵權責任法》等法律規定了環(huán)境損害賠償責任，新修訂的《民事訴訟法》第五十五條也規定“對污染環(huán)境、侵害眾多消費者合法權益等損害社會(huì )公共利益的行為，法律規定的機關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟”，但是，能夠提起環(huán)境公益訴訟的主體，還不是地下水被污染后的當地民眾。當地民眾可以要求法律規定的機關(guān)和有關(guān)組織依法追究污染企業(yè)的民事賠償責任。
不過(guò)，法律規定的機關(guān)和有關(guān)組織具體有哪些，不得而知，還需等待最高人民法院的司法解釋。另外，若法律規定的機關(guān)和有關(guān)組織不向污染企業(yè)提起訴訟，當地民眾還可依據什么法律來(lái)尋求司法救濟等問(wèn)題，仍需通過(guò)立法來(lái)解決。
此外，還要呼吁立法等機關(guān)賦予公眾更多法律手段來(lái)監督企業(yè)排污和環(huán)保部門(mén)的相關(guān)行政執法。在水污染事件頻發(fā)的當今，只有更多民眾自覺(jué)維護自己的環(huán)境權益，才能有效推動(dòng)這種公益訴訟。
青評論：環(huán)境訴訟承擔了一些重要的功能，比如為那些污染的受害者提供一定程度的補償等，但是在現實(shí)生活中能拿到這樣補償的人并不多。水污染受害者的“權利貧困”，尤其是訴權和訴訟能力方面的“貧困”，成為水資源保護的一個(gè)瓶頸，這個(gè)問(wèn)題你怎么看？
冷羅生：盡管在訴訟程序方面，民事訴訟法律對污染受害者設計了無(wú)過(guò)錯責任、舉證責任倒置等保障制度，但由于水污染賠償訴訟取證難、損失的認定難等現實(shí)問(wèn)題的存在，現實(shí)生活中即使通過(guò)訴訟，能拿到賠償的污染受害者并不多。如污染受害者想要維權，首先要證明有污染，而當事人因為缺乏監測資格，即使有檢測儀器和設備拿出了監測結果也不被法律認可。若污染受害者證明不了有污染，就沒(méi)辦法起訴。
好在民訴法修改已經(jīng)確立了公益訴訟這一條款，盡管還需司法解釋增強其可操作性，但它為我國環(huán)境公益訴訟開(kāi)啟了一扇大門(mén)，使我國公益訴訟制度邁出跨越性一步。
青評論：對環(huán)境訴訟來(lái)說(shuō)，環(huán)境法庭應該說(shuō)是一個(gè)積極的進(jìn)展。近年來(lái)，我國的多個(gè)城市和省份建立起了至少77個(gè)專(zhuān)門(mén)的環(huán)境法庭、法律小組或者巡回法庭。那么它們在實(shí)際解決涉及環(huán)境的案件時(shí)是不是能真正有所作為呢？
冷羅生：對環(huán)境訴訟來(lái)說(shuō)，環(huán)境法庭的設立的確是一個(gè)積極的進(jìn)展。不過(guò)，在目前這樣的執法環(huán)境下，它彰顯的意義大于它的實(shí)踐作用。環(huán)保法庭目前面臨著(zhù)“門(mén)前冷落鞍馬稀”的尷尬。一面是環(huán)境糾紛的頻頻發(fā)生，一面是環(huán)保法庭無(wú)米下鍋。在受理案件方面，環(huán)保法庭非常積極，而民眾對提起環(huán)境訴訟并不積極。即使有案件訴至法庭，這些案件通常不涉及重大的環(huán)境問(wèn)題。
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