環(huán)保部昨日（10月31日）公開(kāi)了向全國人大常委會(huì )法制工作委員會(huì )提交的關(guān)于《環(huán)境保護法修正案(草案)》的主要意見(jiàn)，意見(jiàn)認為，《環(huán)境保護法修正案(草案)》存在四大問(wèn)題。
環(huán)保部建議全國人大常委會(huì )法工委補充10項環(huán)境管理制度和措施，完善14項環(huán)境管理制度和措施及相關(guān)規定。同時(shí)，建議增加按日計罰、公益訴訟等制度。
與專(zhuān)項法關(guān)系定位不夠清晰
環(huán)保部認為，環(huán)境保護法修正案草案存在四大問(wèn)題。首先，在科學(xué)處理經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護的關(guān)系上，缺乏切實(shí)有力的措施保障。
環(huán)保部稱(chēng)，環(huán)境保護法的修改，必須統籌處理好經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護的關(guān)系。草案雖然提出了有關(guān)理念，但并未提出具體的保障措施和程序規則。
“草案在第4條提出了‘使經(jīng)濟建設和社會(huì )發(fā)展與環(huán)境保護相協(xié)調’的理念。如能得到具體的制度保障，這無(wú)疑是一個(gè)進(jìn)步。”環(huán)保部說(shuō)，但是，在具體制度設計上，這一理念沒(méi)有得到充分貫徹。比如，草案刪除了現行法律第4條關(guān)于“環(huán)保規劃必須納入國民經(jīng)濟和社會(huì )發(fā)展計劃”的規定，并在第12條規定“根據國民經(jīng)濟和社會(huì )發(fā)展規劃綱要，編制國家環(huán)境保護規劃”。
二是，在合理界定環(huán)境保護法與專(zhuān)項法的關(guān)系上，基本定位不夠清晰。
環(huán)保部認為，環(huán)境保護法的主要內容應當包括環(huán)保理念、基本原則、基本體制、政府責任、公眾權益保障、社會(huì )參與機制、企業(yè)的基本義務(wù)、環(huán)境經(jīng)濟政策、通用的處罰規則等，而針對企業(yè)的具體監管措施應當主要留由其他專(zhuān)項環(huán)保法律或者行政法規規定。
目前草案的定位不夠清晰，法律之間的銜接問(wèn)題沒(méi)有合理解決。草案的整體架構和規范內容沒(méi)有體現“綜合法”的特點(diǎn)，其調整對象與水、大氣、固體廢物等專(zhuān)項環(huán)保法律存在交叉，規定的主要制度與專(zhuān)項法律的相關(guān)規定重疊，在若干具體條款上出現沖突情形。
三是，在配置環(huán)保監管職能上，會(huì )對現行體制造成沖擊。
環(huán)保部認為，目前草案對監管體制做了重大改變。如第10條規定環(huán)保部門(mén)“會(huì )同有關(guān)部門(mén)”制定排放標準、第11條規定環(huán)境保護部“會(huì )同有關(guān)部門(mén)”建立監測制度、第19條規定由“發(fā)展改革部門(mén)”提出總量控制指標分配意見(jiàn)等修改條款，不僅與現行有效的職責分工和管理體制相違背，而且弱化了環(huán)保部門(mén)的綜合宏觀(guān)職能，將對環(huán)保工作帶來(lái)不利影響。
四是，在對待各地方各部門(mén)的環(huán)保實(shí)踐上，草案沒(méi)有充分吸收成功經(jīng)驗。
環(huán)保部稱(chēng)，目前草案沒(méi)有將那些應當用法律規范來(lái)調整、立法條件比較成熟、各方面意見(jiàn)比較一致、現實(shí)中又迫切需要的、修改后對環(huán)境保護工作能產(chǎn)生顯著(zhù)成效的實(shí)踐成果和國際經(jīng)驗，納入到修改后的環(huán)境保護法中。
其中包括，可持續發(fā)展、市場(chǎng)手段、排污許可、戰略環(huán)評、公眾參與、環(huán)境權益、公益訴訟等。
環(huán)保部說(shuō)，目前草案對環(huán)境影響評價(jià)、“三同時(shí)”、排污收費、限期治理、現場(chǎng)檢查等制度措施的有關(guān)修改內容，與水、大氣等單項環(huán)保法律的規定、與目前環(huán)境管理工作實(shí)際不一致。
需要補充10項環(huán)境管理制度措施
環(huán)保部在致全國人大常委會(huì )法工委的建議函中明確提出，需要補充10項環(huán)境管理制度和措施。
這10項制度是，保障公眾環(huán)境權益；跨部門(mén)、跨區域的環(huán)保協(xié)調機制；鄉鎮政府的環(huán)境管理；政策制定過(guò)程的環(huán)境影響論證；環(huán)境質(zhì)量狀況評價(jià)指標體系；環(huán)境功能區劃、生態(tài)功能區劃；污染物總量控制與環(huán)境質(zhì)量管理；排污許可、排放指標交易；環(huán)境保險、綠色信貸、環(huán)境稅等經(jīng)濟政策；生態(tài)補償機制。
應該完善14項環(huán)境管理制度
環(huán)保部認為，環(huán)境標準應由草案規定的“環(huán)保部門(mén)會(huì )同有關(guān)部門(mén)制定”，恢復為現行法律關(guān)于“環(huán)保部門(mén)制定”環(huán)境標準的規定。
對于環(huán)境基準，環(huán)保部建議表述為“國家鼓勵開(kāi)展基準研究”，或者表述為“環(huán)保部門(mén)組織制定環(huán)境基準”。
同時(shí)建議，環(huán)境監測由草案規定的“環(huán)保部門(mén)會(huì )同有關(guān)部門(mén)制定監測制度和規范”，恢復為現行法律規定的“環(huán)保部門(mén)制定監測制度和規范”。
環(huán)保部建議，環(huán)境信息發(fā)布應補充規定為縣級以上地方環(huán)保部門(mén)統一發(fā)布本轄區環(huán)境信息。
此外，環(huán)保部還就環(huán)保規劃、總量控制指標分配、排污收費、“三同時(shí)”、限期治理、現場(chǎng)檢查、環(huán)境應急、土壤環(huán)境保護、國際合作以及生態(tài)保護等制度提出了具體的修改建議。
建議增加環(huán)境公益訴訟制度
環(huán)保部表示，關(guān)于環(huán)境保護法中法律責任部分的修改，應當注意處理好適用對象和適用規則兩個(gè)基本問(wèn)題，從兩個(gè)方面進(jìn)行合理設計和安排。
環(huán)保部提出，其中應該遵循避免重復性規定，即針對企業(yè)事業(yè)單位的常見(jiàn)環(huán)境違法行為，由于各專(zhuān)項環(huán)保法律中對其法律責任已有具體規定，環(huán)境保護法無(wú)需作重復性的規定。
此外，補充通用性處罰規則。環(huán)保部稱(chēng)，作為環(huán)境保護領(lǐng)域的基本法律，環(huán)境保護法的法律責任部分應當主要規定通用性處罰規則，這些規則同時(shí)也應當是對各專(zhuān)項環(huán)保法律中的法律責任部分的補充性規定。
環(huán)保部建議，在法律責任部分補充10個(gè)方面的通用性處罰規則。這10項處罰一是“雙罰制”，即不僅處罰違法企業(yè)，而且處罰企業(yè)負責人和其他責任人員；二是按日計罰，針對連續性環(huán)境違法行為的“按日計罰”規則；三是生態(tài)損害，即明確將生態(tài)損害納入環(huán)境污染損害的賠償范圍；四是補充環(huán)境污染損害的民事責任承擔方式，明確恢復原狀、生態(tài)修復、環(huán)境功能替代等責任形式；五是明確環(huán)境污染損害訴訟中的舉證責任倒置規則；六是損害評估鑒定中增加環(huán)境污染損害的評估鑒定機制；七是根據新修訂的民事訴訟法關(guān)于公益訴訟的授權性條款，明確規定有關(guān)環(huán)保機關(guān)和社會(huì )組織針對損害環(huán)境公共利益的行為，提起環(huán)境公益訴訟的資格；八是根據行政強制法的有關(guān)規定和環(huán)境執法監管的實(shí)際需要，增加對某些重大環(huán)境違法行為，實(shí)施查封、扣押等強制措施；九是根據治安管理處罰法有關(guān)破壞環(huán)境行為的條款，作出銜接性的規定；十是增加環(huán)境犯罪規定，根據刑法修正案(八)關(guān)于嚴重污染環(huán)境犯罪行為的條款，作出銜接性的規劃。
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