從上個(gè)世紀90年代初開(kāi)始，城市自來(lái)水行業(yè)啟動(dòng)了大規模改革。改革領(lǐng)域包括政企分開(kāi)、建立現代企業(yè)制度，拓寬資金渠道、引入外資、民資，推進(jìn)市場(chǎng)化，打破壟斷、引入競爭等多個(gè)方面。從目前看，改革取得了一些成果，但引發(fā)的問(wèn)題也不少。
已進(jìn)行了哪些改革？
政企分開(kāi)與建立現代企業(yè)制度
自來(lái)水改革首先是從“政企分開(kāi)”與經(jīng)營(yíng)企業(yè)“建立現代企業(yè)制度”開(kāi)始的。政企分開(kāi)與建立現代企業(yè)制度是同時(shí)進(jìn)行的。
對外資、民資開(kāi)放
上個(gè)世紀90年代中期起，自來(lái)水行業(yè)開(kāi)始引入外資。隨后，允許外企、民企以各種方式進(jìn)入經(jīng)營(yíng)，一些自來(lái)水企業(yè)經(jīng)過(guò)改制、兼并重組、剝離不良資產(chǎn)后上市。
剝離社會(huì )功能
在政企分開(kāi)的同時(shí)，將企業(yè)具有的社會(huì )功能大多剝離，企業(yè)原來(lái)辦的幼兒園、學(xué)校、醫院等具有社會(huì )功能的單位被剝離。
剝離輔業(yè)
計劃經(jīng)濟體制下很多城市的自來(lái)水經(jīng)營(yíng)單位還經(jīng)營(yíng)與自來(lái)水相關(guān)的其他經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)，如自來(lái)水設備制造，自來(lái)水設施的建設、設計，自來(lái)水設備、設施的修理等。剝離設備制造、規劃、設施建設等業(yè)務(wù)的主要目的：一是為了使自來(lái)水企業(yè)成為自主經(jīng)營(yíng)、自負盈虧的競爭主體，避免出現不公平競爭。二是為了提高政府補貼的使用效率，使政府補貼只補自來(lái)水供水，而不是補其他行業(yè)，減輕政府的財政壓力。三是使相關(guān)設備制造業(yè)、建筑業(yè)等競爭性市場(chǎng)得以開(kāi)展公平競爭。
制水、供水、污水處理分開(kāi)經(jīng)營(yíng)
制水、供水、污水處理分開(kāi)經(jīng)營(yíng)改革要解決的問(wèn)題：一是躲開(kāi)引入外資、民資的政策限制，在制水領(lǐng)域引入發(fā)展需要的資金或者完成政府招商引資指標。二是將認為的自然壟斷網(wǎng)絡(luò )部分與不是自然壟斷的制水、污水處理分開(kāi)，在可以開(kāi)展競爭的部分引入競爭。在自來(lái)水行業(yè)，很多人認為制水部分是可以引入競爭的，像電力行業(yè)的發(fā)電競價(jià)上網(wǎng)一樣。
改革行業(yè)管理制度
自來(lái)水行業(yè)管理制度的改革，一方面是解決自來(lái)水行業(yè)監管的公平公正問(wèn)題，使價(jià)格決策在公開(kāi)透明的環(huán)境下進(jìn)行，避免過(guò)去單方面由政府決定的局面，更多地考慮用戶(hù)與經(jīng)營(yíng)企業(yè)的利益。另一方面，一些地方的管理機構由原各地的公用事業(yè)局改為水務(wù)局則是為了對水行業(yè)進(jìn)行統管，解決過(guò)去內部矛盾重重、協(xié)調困難的局面。
怎樣看待已進(jìn)行改革的效果？
“建立現代企業(yè)制度”的結果
自來(lái)水行業(yè)建立現代企業(yè)制度的改革，部分取得成功。按照現代企業(yè)制度要求，現代企業(yè)的標準是“自主經(jīng)營(yíng)、自負盈虧、政企分開(kāi)，管理科學(xué)”。在自來(lái)水行業(yè)的制水企業(yè)、供水企業(yè)，事實(shí)上都沒(méi)達到上述要求，只做到了政企分開(kāi)，“自主經(jīng)營(yíng)、自負盈虧”很少能做得到。
“政企分開(kāi)”的效果
總的來(lái)說(shuō)，政企分開(kāi)了。政企分開(kāi)要解決的一個(gè)問(wèn)題是建立有效、符合市場(chǎng)經(jīng)濟體制的政府監管制度，建立起系統的監管法律法規體系，建立起有效的監管機構體系，這一點(diǎn)，沒(méi)有做到。
對外資、民資開(kāi)放的效果
引入外資、民資的主要目的是獲得發(fā)展需要的資金。獲取資金的短期目的達到了，一些地方政府確實(shí)引入了外資。但是，引入的基本上都是高成本資金甚至是難以承受的高利貸，所以在本屆政府換屆后，往往成為下屆政府難以解決的難題。
引入外企、民企經(jīng)營(yíng)的另一個(gè)目的是改制，讓企業(yè)帶來(lái)新的經(jīng)營(yíng)方式，提高經(jīng)營(yíng)效率。實(shí)際上，進(jìn)入的外資、民資企業(yè)的意圖很多時(shí)候與政府的意圖正好相反。企業(yè)是因為看到原來(lái)的效率低下、壟斷，只要在現有條件下稍加改革即可獲得很多利益，并不想改變現狀。外企、民企進(jìn)入后首先要求得到的是政府更多的優(yōu)惠政策尤其是提高價(jià)格，而不是自己設法提高經(jīng)營(yíng)效率。而且，人浮于事等問(wèn)題難以解決，外企、民企也難以提高經(jīng)營(yíng)效率。
剝離社會(huì )功能的效果
各城市的自來(lái)水企業(yè)剝離企業(yè)“辦社會(huì )”職能，將學(xué)校、醫院等機構成功剝離，總體上擺脫了“辦社會(huì )”的拖累。但是，剝離并不徹底，企業(yè)為了獲得本單位職工子女在上學(xué)上的利益，對一些學(xué)校進(jìn)行贊助辦學(xué)。這與原來(lái)的企業(yè)辦社會(huì )雖有性質(zhì)上的不同，但也仍是“辦社會(huì )”的繼續。
剝離輔業(yè)的效果
總體上說(shuō)，自來(lái)水行業(yè)剝離了原來(lái)的副業(yè)和輔業(yè)。但同時(shí)，自來(lái)水行業(yè)繼續涉足其他經(jīng)營(yíng)性行業(yè)。以自來(lái)水經(jīng)營(yíng)為根據地，向其他競爭性行業(yè)發(fā)展?？偟膩?lái)說(shuō)，是剝離了原來(lái)的副業(yè)輔業(yè)，而轉向經(jīng)營(yíng)其他競爭性業(yè)務(wù)。
制水、供水、污水處理分開(kāi)經(jīng)營(yíng)的效果
將制水、供水、污水處理分開(kāi)經(jīng)營(yíng)的主要目標，是將明顯帶有自然壟斷性的管網(wǎng)供水部分與可引入競爭的部分分離，以便在制水與污水處理領(lǐng)域開(kāi)展競爭。改革主要是在特大城市和大城市實(shí)施，一些中小城市沒(méi)有實(shí)施。因為中小城市制水、供水、污水處理分開(kāi)經(jīng)營(yíng)，縱向分割難以進(jìn)行。
即使在特大城市，分割后在制水、污水處理方面，也只是在設施建造、設備采購方面引入了競爭；在建設項目招投標，經(jīng)營(yíng)許可證競標方面產(chǎn)生了競爭。在制水、供水、污水處理方面，有實(shí)質(zhì)意義的競爭沒(méi)有引入。
自來(lái)水制水、污水處理投資巨大，不允許出現過(guò)多剩余的競爭能力。另外，水資源有限，大多數地方也提供不出富余的可用于競爭的多余水資源。
行業(yè)管理制度改革的效果
自來(lái)水管理、監管制度并沒(méi)有實(shí)質(zhì)性改變。監管者對被監管者的監管實(shí)際上處于不到位狀態(tài)。
自來(lái)水行業(yè)的經(jīng)濟特性與社會(huì )特性#p#副標題#e#
自來(lái)水行業(yè)的經(jīng)濟特性
管網(wǎng)性。
自來(lái)水供水從自來(lái)水廠(chǎng)到用戶(hù)，必須經(jīng)過(guò)自來(lái)水管網(wǎng)。沒(méi)有管網(wǎng)就不能供水，不經(jīng)過(guò)管網(wǎng)就不能經(jīng)營(yíng)。
設施設備專(zhuān)用性。
自來(lái)水管網(wǎng)只能用于自來(lái)水輸水，不能用于其他用途。自來(lái)水制水設備設施也只能用于自來(lái)水制水，很難改為其他用途。
投資沉沒(méi)性與投資規模巨大。
自來(lái)水制水設備、設施、輸水管網(wǎng)的專(zhuān)用性決定了自來(lái)水設施設備投資的沉沒(méi)性。另外，自來(lái)水投資規模巨大，建成的設備、設施一旦不用，損失巨大。
產(chǎn)品的“資源性”與短缺性。
在全世界大多數地方，水都是短缺的自然資源，在我國尤其如此。在我國，很多城市都存在水資源供給不足，有的甚至需要依靠長(cháng)距離輸水解決本地水資源不足問(wèn)題。
自然壟斷性。
首先，自來(lái)水容易壟斷。在現代大中小城市尤其是大中城市，居民取得多來(lái)源的水源供應幾乎是不可能的，更難以依靠自身能力解決。只要壟斷了水源或輸送管網(wǎng)，就可以造成壟斷。
其次，自來(lái)水經(jīng)營(yíng)必須壟斷。其中的理由：一是大多數城市水資源緊張，需要統一配置，缺少可用于競爭的水資源。二是各種水源的水質(zhì)不一，需要保證統一質(zhì)量標準。三是自來(lái)水廠(chǎng)向特定區域的消費者供水、管網(wǎng)統一，建設與管理成本最低，如果要出現競爭，就要建設多余的制水、輸水能力，代價(jià)巨大。而且即使出現多余的制水、輸水能力，也不一定能出現較強的競爭，因為還受水資源有限的制約。自來(lái)水經(jīng)營(yíng)無(wú)論從資源的有效配置、供水的穩定性還是經(jīng)濟效益上講，壟斷經(jīng)營(yíng)都有相當的合理性。自來(lái)水經(jīng)營(yíng)具有明顯的規模經(jīng)濟與范圍經(jīng)濟特色，在理論上在一定區域內，由一家經(jīng)營(yíng)成本最低。
自來(lái)水行業(yè)的社會(huì )特性
城市居民生活甚至生存的必需品。水是城市居民生存、社會(huì )活動(dòng)、經(jīng)濟活動(dòng)必不可少的物品。必須保證讓所有的城市居民能夠得到生存和基本生活需要的水。所以，從人的生存、經(jīng)濟活動(dòng)的持續與穩定、社會(huì )活動(dòng)的持續與穩定方面，必須保證城市自來(lái)水供應的穩定、持續、可保障、用得起。不僅在價(jià)格上可承受，而且要在整個(gè)城市范圍內讓所有的人方便地取得生存、生活需要的水。因為水涉及到人的生存，所以供水的社會(huì )意義重于其經(jīng)濟意義。自來(lái)水的改革與監管，首先要保證穩定、持續、保質(zhì)保量，讓所有人能得到、用得起。
不可或難以替代性。在城市居民生活、生產(chǎn)活動(dòng)中，自來(lái)水是很少的幾種沒(méi)有替代或難以替代的物品之一。幾乎沒(méi)有任何東西能大部分替代自來(lái)水，更沒(méi)有完全能替代自來(lái)水的物品。
強烈的公益性。城市居民必須依靠自來(lái)水供應，只是反映自來(lái)水重要性的一個(gè)方面。城市經(jīng)濟、整個(gè)城市的存在也依靠自來(lái)水。自來(lái)水供應實(shí)際上是整個(gè)城市制造業(yè)、服務(wù)業(yè)及其他行業(yè)存在的基礎。自來(lái)水本身的經(jīng)濟意義遠小于其對于整個(gè)經(jīng)濟、整個(gè)社會(huì )的意義。
未來(lái)需要解決的主要問(wèn)題
發(fā)展問(wèn)題
總體上說(shuō)，在我國城市化正在快速發(fā)展的進(jìn)程中，加上過(guò)去的歷史欠賬，在未來(lái)很長(cháng)一段時(shí)間，總量發(fā)展仍是需解決的主要問(wèn)題。發(fā)展方面的問(wèn)題主要從兩方面考慮：
發(fā)展的適度問(wèn)題。自來(lái)水的發(fā)展既不能滯后于城市發(fā)展，也不能超前發(fā)展太多，滯后與超前發(fā)展都應有一個(gè)較小的合理幅度。從這些年的改革情況看，自來(lái)水發(fā)展總體上比較合適，但在一些城市，超前的情況比較嚴重，造成了大量的資金、資源浪費，由于建設資金使用的是外資、民資，資金使用成本由現在的用戶(hù)承擔，還加重了當前用戶(hù)的水費負擔。
經(jīng)營(yíng)、發(fā)展的有效率問(wèn)題。此問(wèn)題應該是目前自來(lái)水發(fā)展方面應解決的主要問(wèn)題。從過(guò)去的情況看，我國自來(lái)水的發(fā)展效率并不高，資金浪費嚴重，成本高昂，自來(lái)水供水管網(wǎng)漏損嚴重，總體上說(shuō)沒(méi)建立起支持自來(lái)水經(jīng)營(yíng)、發(fā)展有效率的體制、機制。
公益性或社會(huì )公平問(wèn)題
合理的價(jià)格水平問(wèn)題。既然自來(lái)水存在自然壟斷性，如果要價(jià)格合理，就必須加以管制，不管公營(yíng)還是私營(yíng)。合理的自來(lái)水價(jià)格水平應該按公用事業(yè)價(jià)格辦法制定，不應按商業(yè)定價(jià)，尤其要考慮低收入者的承受能力。價(jià)格需要反映水的經(jīng)濟價(jià)值、需要補償水的使用成本，也需要考慮節約用水問(wèn)題，但這些考慮是在保證居民生存需要的基本水量之后。
穩定、持續、可保障的供給問(wèn)題。自來(lái)水是居民生活、社會(huì )活動(dòng)、經(jīng)濟活動(dòng)的必需品的性質(zhì)決定，城市自來(lái)水的供給必須是穩定的和可保障的。既要保證足夠的數量，也要保證質(zhì)量。
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