無(wú)論是發(fā)展中國家還是發(fā)達國家, 水資源管理與經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展都密切相關(guān), 相互影響。社會(huì )發(fā)展、氣候變化、水資源退化, 致使水資源管理變得越來(lái)越復雜和有爭議。流域管理者正面臨著(zhù)巨大的壓力、風(fēng)險和沖突。應對這些挑戰的關(guān)鍵是在流域層面采取水資源綜合管理( IWRM )措施。IWRM 是流域管理取得長(cháng)期平衡的關(guān)鍵。將國家水資源綜合管理政策的制定、規劃進(jìn)程與流域管理聯(lián)系起來(lái), 有助于降低風(fēng)險, 在促進(jìn)經(jīng)濟增長(cháng)和保護環(huán)境的同時(shí), 更好地實(shí)現可持續性發(fā)展。
1 面臨的問(wèn)題
1. 1 社會(huì )經(jīng)濟發(fā)展帶來(lái)的流域水資源管理問(wèn)題人類(lèi)使用水、污染水以及改變河道水文形態(tài)的
方式改變了水在生態(tài)系統中的量和質(zhì)。在很多發(fā)展中國家, 淡水資源(無(wú)論是質(zhì)還是量方面)以及水生態(tài)系統都在不斷退化。這種退化意味著(zhù)水帶來(lái)的效益減少, 水的生存保障能力減少以及與水有關(guān)的風(fēng)險、災害在增加。
顯然, 人口數量增長(cháng)和結構變化、經(jīng)濟發(fā)展以及氣候變化等因素對水資源產(chǎn)生著(zhù)非常重要的影響。同樣, 水資源對生產(chǎn)和經(jīng)濟的增長(cháng)、健康和民生, 以及國家安全也會(huì )產(chǎn)生顯著(zhù)影響。隨著(zhù)水資源壓力的增長(cháng), 適當管理可再生淡水資源非常重要。但是, 管理水資源也變得越來(lái)越復雜和有爭議。
在很多地區, 由于天氣狀況的自然波動(dòng)性和不確定性, 水資源管理一直是擺在人們面前的一個(gè)主要問(wèn)題。而且這個(gè)問(wèn)題可能會(huì )隨著(zhù)氣候的變化而變得更加嚴重。在某些流域, 氣候變化意味著(zhù)降雨量和河川徑流量的減少, 而在另一些流域, 氣候變化將會(huì )導致更多的洪水。這種變化還會(huì )因人口和經(jīng)濟增長(cháng)、城市化進(jìn)程加快、食物需求增長(cháng)等社會(huì )發(fā)展而加劇。社會(huì )發(fā)展將導致人們對水的需求增加, 并致使缺水流域的河道和地下含水層退化。
經(jīng)濟增長(cháng)、減少貧困的努力、人口和社會(huì )的變化, 都推動(dòng)了社會(huì )對水利基礎設施的需求; 支持食品和能量生產(chǎn), 提供商品和服務(wù), 又對水資源產(chǎn)生了巨大的影響。多年來(lái), 人們以為有足夠的水用來(lái)支撐這些發(fā)展, 而且自然水的循環(huán)過(guò)程會(huì )處理由此帶來(lái)的污染。盡管灌溉設施的修建、水電站和通航建筑物的建設以及生活、旅游和工業(yè)供水給無(wú)數人帶來(lái)了巨大的利益, 但也極大地改變了水文系統、生態(tài)系統和世界大部分河流、湖泊以及地下蓄水層的景觀(guān)。
由于缺水程度加重, 水文波動(dòng)增大, 處理發(fā)展帶來(lái)的改變成為人類(lèi)面臨的嚴峻挑戰。當前, 流域管理者不僅面臨著(zhù)巨大的壓力和風(fēng)險, 還面臨著(zhù)由協(xié)調經(jīng)濟發(fā)展與維持水資源健康所產(chǎn)生的沖突。但是為了發(fā)展, 世界上的貧困地區必須發(fā)展水利基礎設施。政府和流域管理者面臨的挑戰是如何實(shí)現可持續發(fā)展。這意味著(zhù)要尋找更好的方法去開(kāi)發(fā)和管理水資源, 并對每個(gè)特定的流域環(huán)境做出合適的反應。
1. 2 流域水生態(tài)與環(huán)境管理問(wèn)題
流域管理者還必須解決流域的污染問(wèn)題。隨著(zhù)城鎮沿著(zhù)河岸和湖岸不斷擴張, 生活和工業(yè)廢棄物造成的水體污染也在逐漸增加。農業(yè)進(jìn)步也意味著(zhù)農民將使用更多的化肥和農藥, 使污染加重。生物和化學(xué)污染所帶來(lái)的后果、河湖流量的改變以及地下水位的沉降都非?？膳? 河流會(huì )富營(yíng)養化, 水生雜草會(huì )蔓延。生態(tài)系統的退化或破壞使許多依賴(lài)自然資源的社區群體處于危機之中。生物多樣性在喪失, 漁業(yè)資源逐漸下降, 此外, 越來(lái)越多的人正日益受到與水有關(guān)的健康災害的威脅。即使是最保守的估計, 與水有關(guān)的疾病目前可能已造成上百萬(wàn)人死亡。而到2020年, 這個(gè)數字可能會(huì )增加至0. 59 ~1. 35億人。
1. 3 高度開(kāi)發(fā)地區的流域水資源管理問(wèn)題
世界上水資源已高度開(kāi)發(fā)的區域同樣面臨著(zhù)嚴峻的挑戰。這些地方的水資源往往被過(guò)度開(kāi)發(fā)。流域管理者必須處理上、下游之間高度復雜的相互關(guān)系及其對水文、生化和生物過(guò)程的影響; 必須管理地表水和地下水, 以及協(xié)調人類(lèi)經(jīng)濟活動(dòng)與河流、濕地和湖泊生態(tài)健康之間的水管理關(guān)系等。這些問(wèn)題不僅挑戰著(zhù)發(fā)達國家的水資源管理者, 也挑戰著(zhù)經(jīng)濟日益飛速增長(cháng)同時(shí)又嚴重缺水地區的水資源管理者。
流域內水資源管理的相互關(guān)聯(lián)性, 對共享一個(gè)流域的利益相關(guān)者來(lái)說(shuō), 有著(zhù)直接的影響。流域管理者必須尋找一種方法來(lái)解決這些與水相關(guān)的挑戰, 以避免諸如社會(huì )不穩定、國家之間的沖突、經(jīng)濟發(fā)展速度放慢和重要資源退化等問(wèn)題的發(fā)生。
1. 4 跨界流域水資源管理問(wèn)題
覆蓋多個(gè)國家的流域, 即跨界流域, 對管理者而言尤其是一種挑戰。歷史上, 跨界流域可以促進(jìn)區域間的合作。但是, 隨著(zhù)資源供給的減少, 需求的增加, 在共享水域發(fā)生沖突的可能性也會(huì )增大。一些流域正在采用建立共同愿景的途徑來(lái)解決這些問(wèn)題。共同愿景方法融合了許多IWRM 理念的原則,根據流域內所有濱水國家的整體發(fā)展情況, 來(lái)考慮該流域的問(wèn)題。
2 水資源管理對策
2. 1 結構性響應與制度性響應
水資源管理者面臨的很多挑戰自古有之。但是, 由于問(wèn)題的規模和性質(zhì)因地區、流域的不同而存在差異, 導致人們對問(wèn)題的響應也有很大差別。因此, 不存在也不可能存在解決這些問(wèn)題的統一藍本。然而, 應對這些挑戰, 通常需要解決2個(gè)關(guān)鍵領(lǐng)域的響應問(wèn)題:
(1) 解決結構性問(wèn)題的響應, 包括數據采集, 基礎設施運營(yíng)和維護;
(2) 制度性響應(通常被稱(chēng)為“軟”干預), 如政策、定價(jià), 知識、信息。
這兩類(lèi)響應都很重要, 且是相互關(guān)聯(lián)的。由于結構性干預提供的服務(wù)往往是可見(jiàn)的, 具有政治吸引力, 成本較高, 也因此受到了最多的關(guān)注。制度性干預則成本較低, 有時(shí)在政治上或社會(huì )上存在爭議,而且往往是無(wú)形的, 因此受關(guān)注程度很低。
應更多地著(zhù)眼于制度性響應或“軟”響應, 因為已經(jīng)有大量的科學(xué)和技術(shù)信息可用于解決結構性問(wèn)題。
相對而言, 關(guān)于制度性問(wèn)題的信息則很少。但只有通過(guò)解決制度性問(wèn)題, 才能保證結構性干預是合理的和可持續的、才能保證工作能按計劃進(jìn)行, 為那些最需要的地方提供服務(wù)。
2. 2 流域層面的水資源綜合管理
制定合適的制度性響應是IWRM 的核心, 只有這樣才能有效地促使政府和流域管理者公正和可持續地管理水資源。很多制度性響應都被應用于(獨立地或是伴隨結構性響應)解決流域管理面臨的挑戰。這些解決方法是基于設計合理的政府管制規則和建立合理的組織結構。
政府管制規則可以是國際條約、規范、法律、條例、協(xié)議、公約或政策, 也可以是慣例。規則定義了如何獲取、利用和管理水資源。而這些規則可以是正式的或非正式的、書(shū)面、口頭或默認接受的做法。
組織結構包括國際委員會(huì )或機構, 聯(lián)邦或州/省政府部門(mén), 流域議會(huì ), 代表機構, 利益相關(guān)者, 社區或專(zhuān)業(yè)協(xié)會(huì )和非政府組織(NGO)。他們同樣可以是正式的或非正式的。
過(guò)去幾十年, 很多國家為改進(jìn)水資源管理的制度和法律框架做出了巨大努力。最近被采用的國家水法和政策, 一般都考慮了好的管理所帶來(lái)的價(jià)值和水資源綜合管理原則, 如參與、性別和平等問(wèn)題,環(huán)境問(wèn)題和經(jīng)濟評估等。在2002年世界可持續發(fā)展首腦會(huì )議上, 許多國家已承諾實(shí)施國家水資源綜合管理和用水效率計劃。
2008年, 作為可持續發(fā)展委員會(huì )第16 次會(huì )議的一部分, 聯(lián)合國水機制(UN -Water)對全球國家水資源綜合管理計劃執行情況進(jìn)行的調查發(fā)現, 27個(gè)發(fā)達國家中的16 個(gè)、77 個(gè)發(fā)展中國家中的19個(gè), 完全或部分執行了水資源綜合管理計劃。報告指出, “有好的跡象表明水資源綜合管理方法正在被納入國家計劃和戰略中去, 由此帶來(lái)的有形收益要么明顯, 要么在不久的將來(lái)可能實(shí)現。”
但是, 國家層面的水資源綜合管理計劃目前正在制定, 面臨的挑戰是如何確保這些計劃被有效地執行。在這一方面, 流域管理者將處于這種變化的最前沿。政府建立用來(lái)執行計劃的水管理框架不可能完全一致, 這使得他們將在不同的環(huán)境中工作。
3 流域水資源管理機構實(shí)踐
流域層面的水管理并不是一個(gè)新的概念。一些國家, 例如西班牙和法國, 已經(jīng)進(jìn)行了幾十年的流域水資源管理實(shí)踐。西班牙有9個(gè)流域管理機構已經(jīng)超過(guò)了75 a的歷史; 自1964年以來(lái), 法國建有6個(gè)流域議會(huì )和1個(gè)用水者協(xié)會(huì )(Eau) ; 在德國, 作為水工作者、水電生產(chǎn)者自愿聯(lián)盟, 北萊茵威斯特伐利亞州的11個(gè)流域機構之一的魯爾協(xié)會(huì )(Ruhrverband)于1899年創(chuàng )建。許多年前創(chuàng )建于歐洲的國際委員會(huì ), 管理的河流包括萊茵(Rhine) 河、默茲(M euse)河、斯海爾德(Sche ldt)河、摩澤爾(Moselle)河和薩爾(Sarre)河, 以及日內瓦(Geneva)湖等; 在美國, 田納西流域管理局成立于1933年; 在澳大利亞, 1992年墨累- 達令流域協(xié)議授權墨累-達令流域委員會(huì )承擔協(xié)調、規劃和可持續管理水、土地以及環(huán)境的責任。
1909年, 美國和加拿大政府之間的邊界水條約針對共享水域建立了國際聯(lián)合委員會(huì )。在東南亞,1995年簽訂的湄公河流域可持續發(fā)展合作協(xié)議促成了湄公河委員會(huì )的成立。尼日爾河流域管理局和乍得湖流域委員會(huì )建立于20世紀60年代初, 而塞內加爾(Senegal)和岡比亞(Gambia) 河開(kāi)發(fā)組織則成立于70年代?？笨擞?002年修改的水法以流域尺度建立了綜合水管理, 并在33 個(gè)流域優(yōu)先實(shí)施。墨西哥、巴西、摩洛哥、阿爾及利亞都修改了其水法, 引入了以流域為導向的管理模式。在歐盟, 水框架指令(WFD)要求所有27個(gè)成員國家都推行流域管理計劃。
過(guò)去, 許多流域機構的主要職責是建設基礎設施。但由于基礎設施會(huì )帶來(lái)不良的社會(huì )和環(huán)境影響, 一些政府和基金機構已經(jīng)開(kāi)始采取消除負面影響的政策措施。正因為如此, 在20 世紀后期, 基金機構不太愿意支持這些純粹的基礎設施建設項目。
然而, 在使大型水利基礎設施項目產(chǎn)生的負面影響最小化的同時(shí), 有可能會(huì )使其效益最大化。但這意味著(zhù)需要考慮基礎設施建設對社會(huì )和生態(tài)系統之間的復雜動(dòng)態(tài)性影響, 應當真誠地向所有利益相關(guān)方咨詢(xún), 給予公平和可持續性問(wèn)題應有的關(guān)注。
流域管理的重要任務(wù)是取得長(cháng)期平衡, 實(shí)現平衡的方法是采取水資源綜合管理。將國家水資源綜合管理政策的制定、規劃進(jìn)程與流域管理聯(lián)系起來(lái),有助于降低風(fēng)險, 帶來(lái)更多的可持續性, 促進(jìn)經(jīng)濟增長(cháng)和在保護環(huán)境的同時(shí)實(shí)現更公平的發(fā)展。
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