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管水量的不管水質(zhì)，管水質(zhì)的不管供水，管治污的不管污水利用——長(cháng)期以來(lái)，在水資源的管理和利用中的“九龍治水”，造成了水資源的浪費與污染。
近年來(lái)，我國多個(gè)城市通過(guò)建立水務(wù)局，推動(dòng)了涉水事務(wù)一體化管理，即對水資源開(kāi)發(fā)、利用、配置、節約、保護實(shí)行全方位、全過(guò)程的統一管理。
從“九龍治水”到“一龍治水”，水務(wù)一體化改革能否起到增強供水能力、節約水資源的作用？改革的風(fēng)險在哪里，應當如何推進(jìn)？
如何破除多頭治水
同遭暴雨，不同城市，兩種結果。
2011年夏季，全國多個(gè)城市遭遇暴雨，道路積水、地鐵故障、擁堵不堪，市民生活遭受?chē)乐赜绊憽?/p>
同期，江蘇省徐州市也遭到暴雨侵襲。6月23日這天，每小時(shí)降雨量超過(guò)50毫米，達到短時(shí)暴雨級別。曾經(jīng)也是“逢雨必澇”的徐州，這次卻沒(méi)有出現大面積積水的現象，一些路段的短時(shí)存水也在雨后不久就消退了。
在暴雨的天氣預報發(fā)布后，水務(wù)局立即組織調度，提前布置開(kāi)閘，降低市區故黃河、奎河等主要河道水位；及時(shí)打開(kāi)市區各主要路段排水井箅，全力下泄雨水；并派專(zhuān)人值守路邊排水的窨井蓋，所有水務(wù)工作人員到崗到位，暴雨來(lái)臨時(shí)已經(jīng)做好全部準備工作。
在徐州水務(wù)局局長(cháng)馮正剛看來(lái)，“這正充分體現出水務(wù)一體化的優(yōu)勢”。
即便知道要下暴雨，作上述應急準備也需要協(xié)調三四個(gè)職能部門(mén)，等到下雨積水時(shí)，協(xié)調工作可能還沒(méi)完成,“現在所有相關(guān)部門(mén)都已經(jīng)歸入水務(wù)局，一體化改革最明顯的優(yōu)勢就是大大提高了行政效率。”馮正剛說(shuō)。
2010年8月，徐州水務(wù)局正式成立，將原本分屬于建設、環(huán)保、國土、水利等多個(gè)部門(mén)的涉水事務(wù)全部歸入水務(wù)局，實(shí)現了對涉水事務(wù)的統一管理。
“改革以后，最明顯的感受就是機制順了，事情好辦了，水務(wù)工作多年的欠賬，如今也都可以補上了。”徐州水務(wù)局水資源處處長(cháng)韓剛表示。
住房城鄉建設部政策研究中心有關(guān)專(zhuān)家指出，長(cháng)期以來(lái)，我國實(shí)行的水資源管理體制是分部門(mén)管理，即水源工程由水利部門(mén)管理，供水與排水由城建部門(mén)管理，污水處理由環(huán)保部門(mén)管理，以致管水量的不管水質(zhì)，管水質(zhì)的不管供水，管治污的不管污水利用。這就造成了我國目前水資源的浪費與污染。實(shí)行水務(wù)一體化，對區域的防洪、除澇、蓄水、供水、排水、節水、水資源的保護、污水處理及其回收利用等統一管理，才能保證水資源的可持續利用。
暴雨應急只是一個(gè)縮影，改革以來(lái)，徐州市的供水和污水處理等水務(wù)設施建設得到了迅速發(fā)展。通過(guò)實(shí)施城市安全供水工程，徐州市興建加壓泵站，疏通管網(wǎng)瓶頸，提標改造地表水廠(chǎng)，城區日供水能力比原來(lái)提高10萬(wàn)噸，城市高層住戶(hù)用水問(wèn)題得到有效解決，群眾投訴率下降47%。
如何化解投資困局
近兩年，各地紛紛上調自來(lái)水價(jià)格，引發(fā)了人們的關(guān)注。經(jīng)過(guò)這一輪漲價(jià)，人們驚訝地發(fā)現，經(jīng)過(guò)幾年的市政公用行業(yè)市場(chǎng)化改革，原來(lái)印象中屬于政府部門(mén)的自來(lái)水廠(chǎng)，不少已經(jīng)完全變成了市場(chǎng)化的企業(yè)，甚至有很多已被外資企業(yè)占據。
水務(wù)市場(chǎng)化改革給“半死不活”的水務(wù)行業(yè)帶來(lái)了活力，但改革過(guò)程中也出現了“一賣(mài)了之”、“價(jià)高者得”的不良傾向。加之近年來(lái)公共財政對城市供水管網(wǎng)等基礎設施投入嚴重不足，水務(wù)企業(yè)處于虧損狀態(tài)，只能通過(guò)不斷上調水價(jià)來(lái)彌補，最終由普通居民埋單。
投融資機制不完善也是困擾水務(wù)一體化改革的重要難題。目前，全國已經(jīng)有200多個(gè)市縣不同程度進(jìn)行了水務(wù)一體化改革，但不少地方一體化后出現融資困局，政府投資主體缺位問(wèn)題日益明顯，新的投資渠道又沒(méi)有建立起來(lái)，水務(wù)市場(chǎng)多元化、多渠道的投資格局并沒(méi)有隨一體化改革而形成。
正是預見(jiàn)到這一難題，徐州市在一體化改革同時(shí)，組建了投融資平臺“新水國有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)有限責任公司”。“城市水務(wù)是政府提供的公共服務(wù)，政府應該作為投資主體。水務(wù)一體化也需要資金和技術(shù)作為后盾，而目前國內的水務(wù)投資機制還滯后于一體化改革的發(fā)展，因此我們堅持把融資平臺作為一體化改革的一部分，納入水務(wù)局下屬企業(yè)。”馮正剛表示。
據新水公司總經(jīng)理王智輝介紹，徐州市將現有的存量資產(chǎn)打包，進(jìn)行銀行融資。由于財產(chǎn)穩定性好，水務(wù)項目符合國家政策導向，貸款給公用事業(yè)銀行也能得到穩定的回報，目前為止融資形勢良好。融資平臺成立以來(lái)，累計融資已經(jīng)達到3.3億元，同時(shí)，還有一些項目在洽談中。
多渠道的融資，改善了政府公共財政投入不足的情況。“以前投入水務(wù)行業(yè)的，一年不超過(guò)2000萬(wàn)元，2010年達到5.37億元，2012年投資將達到8.5億元。”王智輝說(shuō)。
“實(shí)踐經(jīng)驗表明，水務(wù)一體化的發(fā)展必須走市場(chǎng)化、產(chǎn)業(yè)化、專(zhuān)業(yè)化及社會(huì )化的道路。”住建部專(zhuān)家指出，政府應積極創(chuàng )造條件，在保證有效監管的同時(shí)，拓寬投融資渠道，鼓勵和吸引社會(huì )資本參與城市水務(wù)行業(yè)的改革，滿(mǎn)足城市發(fā)展對水務(wù)行業(yè)的需求。
如何定位政府角色
徐州水務(wù)局一體化改革一年多來(lái)，取得了顯著(zhù)成效。盡管如此，在看似“順風(fēng)順水”的過(guò)程中，參與其中的工作人員還是感受到上下級體制銜接不順暢、規模效應和經(jīng)濟效應無(wú)法充分發(fā)揮等問(wèn)題。
“水務(wù)局作為政府部門(mén)，如何在充分發(fā)揮市場(chǎng)功能的同時(shí)，做到管理到位而不越位，避免一體化后出現壟斷和其他弊端，都是重要的問(wèn)題，也是風(fēng)險。”馮正剛表示。
住房和城鄉建設部政策法規司副司長(cháng)徐宗威表示，在后“水務(wù)一體化”時(shí)代，政府應該進(jìn)一步強化監管職責，監管好各水務(wù)企業(yè)，充分發(fā)揮規模效應和經(jīng)濟效益。
同時(shí)，應建立健全與一體化改革相適應的管理體制，進(jìn)一步確立“政府主導、市場(chǎng)主體”的模式。此外，政府公共財政對城市管網(wǎng)等基礎設施投入的力度還要不斷加強。
水務(wù)一體化，不僅僅是國有資產(chǎn)和相關(guān)機構的簡(jiǎn)單重組，其運作過(guò)程與傳統模式完全不同，對政府來(lái)說(shuō)是一種挑戰。有專(zhuān)家建議，政府可以聘請專(zhuān)業(yè)的咨詢(xún)機構作為顧問(wèn)，幫助政府在對水務(wù)行業(yè)擁有監管和控制力的前提下，打造良好的水務(wù)市場(chǎng)環(huán)境，使政府在科學(xué)運作的基礎上做好監管和調控工作，通過(guò)看得見(jiàn)與看不見(jiàn)的手共同促進(jìn)水務(wù)事業(yè)的健康發(fā)展。
“水務(wù)改革的關(guān)鍵是要實(shí)事求是。”徐宗威指出，一體化改革并不一定是唯一的途徑。只要能實(shí)現節約用水、合理用水，都是可行的，都應該鼓勵探索和嘗試。“整個(gè)公用事業(yè)下一步的改革方向，首先應進(jìn)一步明確政府和市場(chǎng)的角色。同時(shí)要明確并強化政府監管責任，設立嚴格的市場(chǎng)準入與退出制度，加強對市場(chǎng)秩序的維護。”
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