編者按
2011年，注定是對環(huán)境服務業(yè)發(fā)展極其重要的一年。這一年，"環(huán)保產業(yè)向環(huán)境服務業(yè)轉型升級"從業(yè)界的"設想"，轉變?yōu)檎邔雨P注和明確支持的重點:10月17日，國務院發(fā)布《關于加強環(huán)境保護重點工作的意見》(國發(fā)〔2011〕35號)，要求大力發(fā)展環(huán)保產業(yè)、著重發(fā)展環(huán)境服務業(yè)。而早在今年4月，環(huán)境保護部出臺《關于環(huán)保系統(tǒng)進一步推動環(huán)保產業(yè)發(fā)展的指導意見》(以下簡稱《意見》)，提出以扶持環(huán)境服務業(yè)作為重要切入點；正在制定中的國家"十二五"現(xiàn)代服務業(yè)規(guī)劃中，環(huán)境服務業(yè)也將占有一席之地。這使更多的環(huán)保企業(yè)堅定了發(fā)展方向。
作為環(huán)保產業(yè)的高級形態(tài)，環(huán)境服務業(yè)依然具有明顯的政策驅動型特征，環(huán)境保護法律法規(guī)、政策標準對行業(yè)發(fā)展舉足輕重；相關的經濟、財稅政策也不可或缺。"環(huán)境服務業(yè)發(fā)展到了要政策、出政策的階段了。"該給環(huán)境服務業(yè)什么樣的政策？該出什么樣的政策？值2011年歲末，產業(yè)趨勢版推出《環(huán)境服務業(yè)動力在哪兒？》的年終特稿，讓我們共同關注、關心環(huán)境服務業(yè)發(fā)展。
環(huán)境服務業(yè)到底需要什么樣的政策？該出什么樣的政策？環(huán)保部門正在積極努力。
環(huán)境保護部科技標準司日前聯(lián)合環(huán)境保護部環(huán)境與經濟政策研究中心在山東省煙臺市聯(lián)合舉辦"環(huán)境服務業(yè)發(fā)展政策研討會"，召集商務部、財政部等部門官員，各方專家和企業(yè)代表共商促進環(huán)境服務業(yè)發(fā)展的政策設計和安排。
市場在呼喚發(fā)展空間廣闊
環(huán)保產業(yè)必須轉型升級，復合型環(huán)境問題需要系統(tǒng)、綜合的解決方案
“我們推動環(huán)保產業(yè)向服務業(yè)態(tài)的轉型升級，主要出于兩方面的考慮。”在解釋環(huán)保系統(tǒng)之所以對"催熟"環(huán)境服務業(yè)表現(xiàn)主動的原因時，環(huán)境保護部科技標準司副司長劉志全說，一是環(huán)境管理對環(huán)保產業(yè)的需求正逐步從單項指標控制向綜合解決方案轉變，產業(yè)發(fā)展必須要適應這種變化。二是從產業(yè)發(fā)展規(guī)律和國際環(huán)保產業(yè)發(fā)展的實踐看，環(huán)境服務業(yè)是環(huán)保產業(yè)發(fā)展的高級形態(tài)和方向。
“環(huán)保產業(yè)向環(huán)境服務業(yè)的轉型升級是促進經濟社會和諧發(fā)展、完成環(huán)保目標任務的現(xiàn)實需要。當前，我國面臨著越來越多的復合型環(huán)境問題，環(huán)保產業(yè)提供的支撐不能再局限于單元的末端處理設備、工程，更應是系統(tǒng)、綜合的解決方案。”劉志全說，以服務業(yè)態(tài)向社會提供綜合環(huán)境服務，同時也是國際上環(huán)保產業(yè)的共同發(fā)展趨勢。
“成為戰(zhàn)略新興產業(yè)不只是機遇，還意味著更高的要求和期望。”此前一直在為環(huán)境服務業(yè)發(fā)展鼓與呼的清華大學環(huán)保產業(yè)研究所所長傅濤，反復強調環(huán)保產業(yè)轉型升級的獨特意義。中國是全球最大的環(huán)保需求市場、投資市場，但卻不是最大的環(huán)保產業(yè)市場，這說明我們的環(huán)境投資還沒有成為市場行為，治理修復還沒有表現(xiàn)為產業(yè)投資和需求。而環(huán)境服務業(yè)的發(fā)展，可以幫助地方政府從投資建工程設施轉變?yōu)橹苯淤徺I治污減排服務，此舉不僅有助于提升環(huán)境投資的效率和效益，也將極大地擴展環(huán)保產業(yè)的市場空間。
“十二五”期間，預計我國環(huán)保投資將達到3萬億元，而污染設施運行的市場空間就有1萬億元。劉志全透露，以水處理為例，由于排放提標、污泥處理處置、污水深度處理回用等工作的需求，城市水環(huán)境基礎設施升級改造需求的規(guī)模估計有2000萬噸/日；在工業(yè)廢水領域，隨著排放標準加嚴、控制指標增多，取水、回用要求提高，同樣也意味著運行維護、技術改造的服務空間廣闊。
當前，社會公眾對環(huán)境質量改善的要求日益明確，國家對水、大氣等環(huán)境標準不斷加嚴，對污染治理的要求節(jié)節(jié)提升，這都要求環(huán)保產業(yè)的技術、產品和服務要跟上。"特別是將來各項治理項目到位后，改造提升、專業(yè)運行服務將是環(huán)保產業(yè)的主要需求之一。"劉志全表示，這都是環(huán)境服務業(yè)未來發(fā)展的廣闊空間。
什么樣的政策最給力？
推動政府和企業(yè)采購環(huán)境服務最重要，必須讓地方政府和企業(yè)成為購買者
在發(fā)達國家，環(huán)境服務業(yè)占環(huán)保產業(yè)的比重一般為50％~60％，而目前我國的這一比例還不到15％。在劉志全看來，這正是我國環(huán)保產業(yè)與國際同行差距的主要表現(xiàn)。“我國環(huán)境服務業(yè)還處于起步階段，規(guī)模小，市場化程度緩慢，總體滯后于環(huán)境保護的需求，發(fā)展還面臨政策機制等諸多障礙。”
政策層和業(yè)界同樣期盼著有所突破，從而為環(huán)境服務業(yè)發(fā)展注入活力。對此，劉志全指出，在推動環(huán)境服務業(yè)發(fā)展中，有兩方面的政策較為關鍵，一是推動政府和企業(yè)采購環(huán)境服務，讓專業(yè)的環(huán)保公司對環(huán)境效果負責，地方政府、企業(yè)根據(jù)環(huán)境效果付費。二是鼓勵試點，推動探索以合同環(huán)境服務為代表的環(huán)境服務模式的創(chuàng)新。
山東煙臺經濟技術開發(fā)區(qū)作為現(xiàn)代服務業(yè)的重要試點，將發(fā)展環(huán)境服務業(yè)作為促進經濟發(fā)展與環(huán)境保護協(xié)調、尋找經濟發(fā)展新亮點的主要途徑。據(jù)開發(fā)區(qū)管委會副主任蘇智介紹，開發(fā)區(qū)以污染治理外包模式帶動環(huán)境服務業(yè)發(fā)展，相關產值每年增長近40％。通過先行先試，他們總結了推動環(huán)境服務業(yè)的兩條經驗，一是要從推動環(huán)境保護內部需求轉化為外部市場需求，二是促進環(huán)境服務科學規(guī)范。
首先明確環(huán)境服務的購買方，擴大需求；其次試點探索科學規(guī)范的商業(yè)模式、交易結構、計量評估付費體系等。雙管齊下的政策設計是啟動環(huán)境服務業(yè)的關鍵，這也得到了在座企業(yè)代表的強烈共鳴。特別是在擴大環(huán)境服務業(yè)需求方面，與會代表普遍認為是當務之急。
根據(jù)傅濤的分析，環(huán)境服務的需求主要來自3個方面:地方政府代表公眾采購包括減排、修復在內的各項環(huán)境服務，企業(yè)購買污染治理、清潔生產等服務，政府的部分環(huán)境管理工作職能的外包，如環(huán)評、監(jiān)測、咨詢等。因此，政府和企業(yè)是環(huán)境服務業(yè)的需求主體，地方政府將是最大的購買方。
對于推動企業(yè)購買環(huán)境服務，環(huán)境保護部環(huán)境與經濟政策研究中心副主任原慶丹有個有趣的比喻:警察不上街，對酒駕的執(zhí)法不嚴格，代駕這項服務就沒有空間。“環(huán)境服務業(yè)的發(fā)展首先要有市場需求，對專業(yè)化治污服務的需求就來自于環(huán)境監(jiān)管、執(zhí)法到位，這也是對環(huán)境服務業(yè)發(fā)展的首要政策支持。”
通用技術咨詢顧問有限公司董事薛濤也強調，雖然與合同能源管理面目相似，但合同環(huán)境服務卻與前者有著諸多差異。"節(jié)能可以為企業(yè)帶來直觀收益，而在環(huán)境成本內部化還不充分的情況下，企業(yè)環(huán)境治理的投資效益還不明顯，購買專業(yè)服務的積極性普遍不高。這就需要環(huán)境監(jiān)管、要靠法律法規(guī)政策標準打開市場空間。
原慶丹表示，發(fā)展環(huán)境服務業(yè)可以成為減排的路徑之一，政府建設治污工程不如采購減排服務，環(huán)境投資的性價比更高，采購更加陽光透明。但要讓地方政府成為環(huán)境服務的購買者，除了提高認識水平、完善政策機制外，最根本的推動力來自公眾廣泛參與環(huán)保、關注環(huán)境治理效益，這才是環(huán)境服務業(yè)實現(xiàn)真正發(fā)展的基礎。“如果地方政府不真正重視環(huán)境質量改善，好的環(huán)保產品、服務如何進入？而這種重視則要來自于社會公眾的參與、監(jiān)督。”原慶丹說。
■名詞解釋
環(huán)境服務業(yè):在現(xiàn)代服務業(yè)的定義中，環(huán)境服務業(yè)是依據(jù)環(huán)境治理效果計費、對環(huán)境效果負責的服務產業(yè)，其服務范圍包含污水和垃圾處理、污泥無害化處置、脫硫脫硝、面源、機動車等污染控制及土壤、河流、湖泊、生態(tài)修復等。
合同環(huán)境服務:是環(huán)境服務業(yè)的市場模式，即用戶只有獲得了既定的環(huán)境效果，才付費給治理企業(yè)。它以環(huán)境服務總包為出口，包括咨詢、運營、工程、裝備制造、投融資等各產業(yè)單元，是對已有環(huán)境服務環(huán)節(jié)的綜合。
形成商業(yè)模式還有哪些障礙？
支付體系、評估計量、融資結構都有待摸索
今年世界大學生運動會期間，深圳某環(huán)保公司為市政府提供了水體治理維護服務。地方政府對服務成效十分滿意，但同時表示無法按政府采購形式付費。因為政府采購的范圍只能包括設備、工程，環(huán)境服務雖好但"師出無名"，付費的問題讓企業(yè)十分糾結痛苦。而在江蘇省常州，不少購買委托運營服務的污水處理廠業(yè)主反映，運營效率比同行提升，但卻要多交營業(yè)稅，影響服務外包的積極性。近年來，在環(huán)境服務業(yè)已經開展的實踐中，一些具體問題亟待解決。
傅濤將其總結為3個方面:一是責任主體即誰是環(huán)境服務合同的甲方尚不明確。二是支付體系不健全。水處理、垃圾處理等領域以收費機制支撐采購，但在更多的環(huán)境治理修復領域，還沒有穩(wěn)定的付費采購體系。三是項目融資結構不健全，依靠地方財政或企業(yè)短期信貸、資本金，不是長久之計。這些問題都沒有可以照搬的經驗，都需要通過實踐不斷摸索完善。
從前期投入難顧效果到眼見效果再投入，政府這樣的治污投資更有效率效益，這個道理淺顯易懂，但真正實施起來并不簡單。“要推動政府采購環(huán)境服務，代表公眾成為市場交易方，這要求體制機制的調整甚至是改革。”劉志全說。
從某種意義上，讓地方政府合法合理采購環(huán)境服務，是啟動相關市場的首要因素，但當前確實面臨政府采購、預算、招投標等等相關法律法規(guī)的一系列挑戰(zhàn)。對此，傅濤建議，當國家層面的政策調整難度較大時，地方政策可以率先有所突破。這也是進行環(huán)境服務業(yè)試點時首先要解決的問題。
商業(yè)模式同樣也需要在實踐中摸索。劉志全表示，根據(jù)《意見》，下一步將鼓勵集成商提供合同環(huán)境服務，通過試點示范，探索成套解決方案，在第三方運營方面探索區(qū)域化、連片化發(fā)展，從而梳理環(huán)境服務的業(yè)務模式，完善相關計量、評估、付費標準。
在這一過程中，產業(yè)主體的成長也必不可少。"環(huán)境服務公司以提供智力服務為主，沒有對行業(yè)深入全面的了解，沒有長期積累的知識和經驗，沒有優(yōu)秀精干的團隊，沒有一定的融資能力，是做不了、做不好環(huán)境服務商的。"劉志全說，企業(yè)的專業(yè)素質、集成能力、技術團隊等積累，還有很長的路要走。
與會代表一致表示，盡管合同環(huán)境服務的提出，很大程度上借鑒了合同能源管理的理念，但后者顯然在服務標準、評估計量體系方面有著深入研究和國際廣泛實踐，對環(huán)境服務而言，這些都尚屬空白，有待在試點中予以解決。
哪些新的業(yè)務領域最急迫？
市政領域實踐活躍，但工業(yè)企業(yè)治污水平提高更加緊迫，專業(yè)服務要向工業(yè)領域擴展
近年來，意圖在中國環(huán)境服務業(yè)市場分得一杯羹的國外企業(yè)，都已經意識到，在這個大市場"推銷"純粹的環(huán)境服務，空間非常狹小。在當前的階段，資本、技術、工程、服務……國內市場對環(huán)保產業(yè)的需求仍舊多元化。為此，本土企業(yè)逐步摸索出一條以專業(yè)服務為核心、多種業(yè)務模式靈活運用的轉型之路。
在市政污水處理領域，這種趨勢已經相當明顯。在日漸成熟的收費機制支撐下，以BOT、TOT、DBO、委托運營等模式開展環(huán)境服務已經成為越來越多國內環(huán)保企業(yè)的選擇。"以服務為切入點，有利于打破一段時間以來資本驅動特別是政府主導投資帶來的相關市場壟斷。"北京美華博大環(huán)境工程有限公司副總裁繆東塬表示，環(huán)境服務業(yè)發(fā)展將進一步推動環(huán)保產業(yè)市場化。
深圳金信安水務集團有限公司則在細分領域找到了探索專業(yè)環(huán)境服務的路徑。公司董事長李中介紹說，水處理的很多細分市場，可采取合同服務的方式。如市政管網、污水處理廠治污設備的維護，污水處理廠提標專項技改等。而最讓業(yè)界感興趣的是，他們對商業(yè)機構景觀水體的維護服務，已經初步具備了合同環(huán)境服務的意味。
在廣東省深圳某國際高爾夫俱樂部，其河湖水體景觀的治理修復維護就采用了外包模式。通過簽訂服務協(xié)議，確定實施方案，約定明確的治理標準，確定了治理期和后續(xù)維護期。每月由第三方檢測合格后再付費，達不到目標就扣款，責任界定十分清楚。
市政領域的探索頗具活力，但這還遠遠不夠。薛濤提醒說，如果環(huán)境服務只停留在市政領域，對產業(yè)未來發(fā)展意義有限。合同環(huán)境服務模式必須在環(huán)境修復和工業(yè)企業(yè)治污這兩個領域有所突破，特別是在工業(yè)治污領域，專業(yè)服務的介入具有必要性和緊迫性。
當前，園區(qū)已經成為各地工業(yè)發(fā)展的主要形式，排放集中、治理集中將帶來效益提升和監(jiān)管便利，但這一初衷卻在實踐中遭遇很多挑戰(zhàn)。由于工業(yè)污水成分復雜、分類多樣，對技術、運行管理的要求較高，照搬市政污水設施的建設管理模式已經有不少失敗案例，迫切需要探索工業(yè)園區(qū)治污模式。
“由于工業(yè)企業(yè)環(huán)境事故一旦暴發(fā)帶來的環(huán)境危害遠遠大于市政領域，將環(huán)境服務推廣至工業(yè)企業(yè)、提升治污水平是非常必要的。”薛濤說。在工業(yè)園區(qū)內，由于政府的角色作用比較明確，可以由其引導進行一些專業(yè)環(huán)境服務的模式創(chuàng)新。如不少環(huán)保企業(yè)已經推出工業(yè)園區(qū)綜合環(huán)境治理概念和一體化業(yè)務模式。
(山東煙臺開發(fā)區(qū)城管環(huán)保局環(huán)保處副處長徐青艷對本文亦有貢獻)
■觀點
環(huán)保產業(yè)升級與轉型的根本體現(xiàn)是環(huán)境服務業(yè)。首先是環(huán)保工作本身的需求，治理設施從無到有的階段之后，必然轉到對運營服務的要求。其次是市場擴大的需要。環(huán)保產業(yè)正從資源、資本密集型，逐步向知識密集型轉變，這種轉變產生的價值無可估量。同時，只有向服務業(yè)轉型，才能使環(huán)保投入獲得更多的環(huán)境收益，使環(huán)境投資更有效率。
——環(huán)境保護部科技標準司司長趙英民
環(huán)保產業(yè)發(fā)展形態(tài)和政府職能外部化及市場需求密切相關。在市政污水領域，我們經歷了這樣一個過程，政府需要設備(環(huán)保產業(yè)表現(xiàn)為設備制造業(yè))、需要工程(EPC模式成熟)、需要資金(發(fā)展BOT模式)，到現(xiàn)在環(huán)境管理需要系統(tǒng)綜合的環(huán)境服務。因此，環(huán)保產業(yè)主體、商業(yè)模式也必須隨之發(fā)生變化。垃圾處理目前也在重新演繹這個過程，而污泥處理處置、土壤修復等更多領域也正在進入這個開放的鏈條中。
——清華大學環(huán)保產業(yè)研究所所長傅濤
有兩種類型的政策在環(huán)保產業(yè)發(fā)展中起到了根本性的推動作用，一是經濟政策中的收費政策，二是環(huán)境管理中的創(chuàng)新政策。因此，環(huán)境服務業(yè)未來發(fā)展最需要的政策也應該體現(xiàn)在這兩方面。當前，我有兩個建議:一是確定地方財政收入對環(huán)境支出的比例，即保證政府的環(huán)境投入。二是實現(xiàn)環(huán)境管理的初步目標，即現(xiàn)有法律法規(guī)標準得到落實。這就要求探索環(huán)境監(jiān)管的不斷創(chuàng)新。
——中持(北京)環(huán)保發(fā)展有限公司董事長許國棟
目前雖然沒有專門促進環(huán)境服務業(yè)發(fā)展的政策，但相關政策總體上促進和鼓勵環(huán)境服務業(yè)發(fā)展，包括開放市場和鼓勵企業(yè)走出去。另外，由于目前國際上沒有統(tǒng)一的關于環(huán)境服務業(yè)的定義和分類，缺乏相關統(tǒng)計數(shù)據(jù)，中國環(huán)境服務市場估計數(shù)據(jù)可能偏低，因此，環(huán)境服務業(yè)發(fā)展和政策制定首先要明晰邊界，從環(huán)境服務分類和標準突破，要將環(huán)境服務市場開放的對外談判與國內政策制定統(tǒng)籌考慮。
——環(huán)境保護部環(huán)境與經濟政策研究中心李麗平
■回顧
從去年開始，產業(yè)趨勢版開始較早地參與到政策層與業(yè)界有關環(huán)境服務業(yè)發(fā)展的大討論中，并始終密切關注政策動向、產業(yè)變化，2011年，我們繼續(xù)努力，又推出了一系列專題報道。
－－編者
2010年6月14日，刊發(fā)《環(huán)保產業(yè)的未來在服務》，明確提出環(huán)保產業(yè)轉型升級的方向是環(huán)境服務業(yè)。
2010年7月5日，刊發(fā)《振興環(huán)保產業(yè)從振興服務開始》。
2010年7月26日，刊發(fā)《給環(huán)保設施找個好管家》，系統(tǒng)探討治污設施第三方專業(yè)運營。
2011年5月16日，刊發(fā)對《關于環(huán)保系統(tǒng)進一步推動環(huán)保產業(yè)發(fā)展的指導意見》的專題解讀。
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