究其根本，地方政府因保護“行政區經(jīng)濟”利益犧牲流域水環(huán)境為代價(jià)，是導致我國跨界水污染問(wèn)題愈演愈烈的主因。而由于地方分割、部門(mén)分割所引發(fā)的流域治理碎片化，則是造成我國跨界水污染治理效果不彰的癥結所在。因此，跨界水污染治理實(shí)質(zhì)是一個(gè)府際治理問(wèn)題，其中交織著(zhù)中央政府與地方政府間、地方政府上下級間、橫向地方政府間、部門(mén)政府間以及政府與非政府力量間的多重利益博弈關(guān)系。
在市場(chǎng)經(jīng)濟和法治環(huán)境下，建立起跨界水污染治理中的府際協(xié)作機制具有重要意義，有助于形成利益兼容的激勵機制與責任共擔的約束機制。具體包括以下四個(gè)方面。
首先，中央或高層政府必須把跨界水污染防治成效作為核心指標，納入地方政府官員的政績(jì)評價(jià)體系，以鼓勵和推動(dòng)地方政府在跨界水污染防治上的切實(shí)合作。由于當前的政績(jì)評價(jià)取向存在過(guò)分強調GDP等經(jīng)濟硬指標的“形式政績(jì)”而忽視環(huán)境質(zhì)量等“實(shí)質(zhì)政績(jì)”，注重單個(gè)行政轄區的政績(jì)考核而缺乏通盤(pán)考慮等問(wèn)題，地方政府出于地方利益最大化的“理性選擇”和“搭便車(chē)”的趨利避害心理，必然采取GDP崇拜的競爭策略，而對于跨界水污染治理問(wèn)題則缺乏動(dòng)力。
換言之，當面臨形式政績(jì)的追求與跨界水污染合作治理時(shí)，地方政府官員為了任期政績(jì)普遍會(huì )作出不合作或中斷合作的選擇。因此，將水污染防治等環(huán)保指標納入政府績(jì)效考核體系的核心指標中，以構建合理的任期目標責任考核制度。同時(shí)，政績(jì)考核范圍和指向不能僅限于單個(gè)行政區，還應考慮對周?chē)姓^的貢獻和損失，以此形成“一損俱損，一榮共榮”的利益相關(guān)者發(fā)展價(jià)值取向，從而確保地方政府官員持續關(guān)注跨界水污染治理問(wèn)題。
其次，完善我國流域內區際政府間的利益補償機制，通過(guò)利益交換實(shí)現地方政府間發(fā)展權利的平衡。當經(jīng)濟發(fā)展到一定階段后，流域內地方政府間圍繞先發(fā)與后發(fā)、產(chǎn)業(yè)結構布局、經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護等，展開(kāi)了公開(kāi)乃至白熱化的利益博弈與競爭。從這個(gè)角度看，跨界水污染問(wèn)題實(shí)際上反映了流域內區際政府間因發(fā)展權利失衡而導致的府際沖突。因此，讓流域內地方政府回歸到理性利益博弈的軌道，必須總結既有經(jīng)驗，進(jìn)一步完善區際政府間的利益補償機制：一是流域生態(tài)價(jià)值評估機制。市場(chǎng)經(jīng)濟條件下，流域的區際補償應當盡可能地以流域生態(tài)價(jià)值為依據，加強對流域生態(tài)進(jìn)行實(shí)物和價(jià)值兩方面的核算，并將其納入國民經(jīng)濟核算體系，通過(guò)對GDP的修正，為流域生態(tài)區際補償提供理論基礎。二是水環(huán)境保護的財政激勵機制?？捎芍醒牖蚋邔诱y籌安排，根據各地區的生態(tài)保護優(yōu)劣來(lái)安排財政激勵政策。向所有用水單位、企業(yè)、個(gè)人征收合理性的水資源保護費，并對水質(zhì)保護和水質(zhì)改善成就突出的地區給予財政獎勵。三是橫向財政轉移支付的生態(tài)補償機制。由流域內下游政府及直接受益的相關(guān)地方政府，通過(guò)省際間橫向轉移支付或省內、市際間的橫向轉移支付方式，建立區域生態(tài)補償專(zhuān)項基金，用于補償上游政府的區域水資源使用權、生態(tài)林業(yè)用地使用權、限制傳統工業(yè)發(fā)展權益等方面的損失以及生態(tài)工程管護、自然保護區管護等費用。四是生態(tài)補償基金營(yíng)運機制。補償基金的營(yíng)運包括補償基金的籌集、轉移支付方式、基金的使用等內容。就基金籌集而言，應改變地方財政收入的單一籌資渠道，可考慮建立統一的生態(tài)環(huán)境補償稅以消除部門(mén)交叉、重疊收費現象。同時(shí)建立有社會(huì )各界、受益各方參與的多元化、多層次、多渠道的生態(tài)環(huán)境基金投融資體系。而補償基金的確定，可根據當地人口、GDP總值、財政規模等因素綜合確定一個(gè)撥付比例，并保證補償基金能夠不斷按照這一比例得到及時(shí)補充。
再次，建立和落實(shí)對跨界水污染事故中地方政府一把手的政治問(wèn)責機制，加大對跨界水環(huán)境污染的行政監察和責任追究力度。改革對流域政府的政績(jì)評價(jià)導向，完善流域政府間的利益補償機制等側重于對跨界水污染的預防和治理，但缺少對水污染事故發(fā)生后的問(wèn)責和責任追究。建立和落實(shí)跨界水污染治理的事后懲戒機制，一方面要嚴格落實(shí)地方黨政一把手對地方環(huán)境質(zhì)量負總責的制度，并對相關(guān)職能部門(mén)的負責人啟動(dòng)行政問(wèn)責。另一方面，在完善下游生態(tài)受益區對上游生態(tài)貢獻區的經(jīng)濟補償機制的同時(shí)，要建立跨界水污染的賠償機制。上游區域在經(jīng)濟發(fā)展過(guò)程中對下游區域造成污染，致使下游區域飲用水、農作物、土壤受污染時(shí)，應當由上游地區政府或排污企業(yè)承擔經(jīng)濟賠償的責任。
最后，構筑跨界水污染治理中政府間伙伴關(guān)系的壓力傳導機制，促使跨界水污染問(wèn)題盡快轉化為政策議題。傳統上，缺少一套政府間伙伴關(guān)系的壓力傳導機制，從而難以使跨界污染問(wèn)題上升為流域政府的迫切政策議題，也是跨界水污染產(chǎn)生的重要原因。鑒于此，應該在上級政府這個(gè)單一壓力源之外，構筑一個(gè)涵蓋政府、人大、政協(xié)、媒體、非政府組織、企業(yè)、公民等多方主體參與的壓力傳導機制。這有利于關(guān)注跨界水污染的各種呼求通過(guò)不同途徑得以釋放，轉而向涉污各方政府施加更多、更大的壓力，并最終達成務(wù)必解決的政策議題，使日益嚴峻的跨界水污染問(wèn)題得到真正重視和解決。
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