三江源區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)立法是我國地方環(huán)境立法體系及我國環(huán)境法律體系中的重要組成部分，是我國法律、法規(guī)的延伸和補(bǔ)充，是貫徹國家環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)、因地制宜地管理三江源區(qū)環(huán)保事務(wù)的有力保障。因此，制定出三江源區(qū)統(tǒng)一的行之有效的生態(tài)環(huán)境保護(hù)法規(guī)或規(guī)章，以填補(bǔ)我國法律在生態(tài)環(huán)境保護(hù)方面的立法空白，解決三江源區(qū)區(qū)域、流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)問題，顯得尤為必要和迫切。本文僅從我國生態(tài)環(huán)境法體系、三江源區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律依據(jù)和立法現(xiàn)狀、三江源區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)立法存在的問題、影響三江源區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)立法的因素四個(gè)方面作一列述和淺析。
一、我國生態(tài)環(huán)境法體系
我國生態(tài)環(huán)境法體系主要有以下幾個(gè)方面組成：
（一）憲法中的生態(tài)環(huán)境保護(hù)法規(guī)范
憲法中關(guān)于生態(tài)環(huán)境與資源保護(hù)的規(guī)定是生態(tài)環(huán)境保護(hù)的根本法規(guī)范，是各種生態(tài)環(huán)境法律、法規(guī)和規(guī)章的立法依據(jù)，具有最高的法律效力。我國1982年《憲法》對生態(tài)環(huán)境保護(hù)作出了一系列規(guī)定，如第26條規(guī)定：“國家保護(hù)和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境，防止污染和其他公害。”確認(rèn)了生態(tài)環(huán)境保護(hù)是國家的一項(xiàng)基本職責(zé)，劃歸了一些自然資源和某些重要生態(tài)環(huán)境要素的權(quán)屬，宣布國家對生態(tài)環(huán)境、自然資源、名勝古跡、珍貴文物和重要?dú)v史遺產(chǎn)進(jìn)行保護(hù)等。
（二）綜合性生態(tài)環(huán)境法
它由全國人大常委會(huì)制定。1989年2月頒布的《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》，是我國環(huán)境保護(hù)方面的綜合性法律，是國家對環(huán)境保護(hù)的方針、政策、原則制度和措施的基本規(guī)定，是原則性和綜合性的法律規(guī)范，它引導(dǎo)了各單項(xiàng)環(huán)境法的制定。我國已經(jīng)通過環(huán)境法律20多部。
（三）生態(tài)環(huán)境單行法
它由國務(wù)院制定或由省級人大常委會(huì)制定。截至2011年12月，國務(wù)院已經(jīng)頒布了50多項(xiàng)環(huán)境行政法規(guī)。各省（區(qū)、直轄市）已頒布了2000余件地方性環(huán)境法規(guī)。主要是以生態(tài)環(huán)境污染防治和公害控制為目的的法律、以自然資源管理和生態(tài)保護(hù)為目的的法律。如自然資源法、土地利用規(guī)劃法、環(huán)境管理行政法規(guī)等。
（四）其它部門法中有關(guān)生態(tài)環(huán)境的法律規(guī)范
如《刑法》針對各種環(huán)境犯罪規(guī)定了刑事處罰；《對外貿(mào)易法》規(guī)定了貨物貿(mào)易、服務(wù)貿(mào)易、技術(shù)貿(mào)易等方面的環(huán)境要求；《野生動(dòng)物保護(hù)條例》第5條規(guī)定：“公民有保護(hù)野生動(dòng)物資源的義務(wù)，對侵占或者破壞野生動(dòng)物資源的行為有權(quán)檢舉和控告。”第8條規(guī)定：“國家保護(hù)野生動(dòng)物及其生存環(huán)境，禁止任何單位和個(gè)人非法獵捕或者破壞。”從這些法律的相關(guān)規(guī)定中可以看出，它們與環(huán)境法的法律法規(guī)具有同一性、互補(bǔ)性。
（五）我國締結(jié)或參加的國際條約中的生態(tài)環(huán)境法規(guī)范
我國于1992年6月簽署《生物多樣性公約》，是較早加入該公約的締約國之一。目前，我國參加了60多項(xiàng)多邊環(huán)境協(xié)定（MEAS )，并與英國、美國、法國、俄羅斯、印度等國家簽訂了50多項(xiàng)雙邊環(huán)境協(xié)定。我國締結(jié)或參加的國際生態(tài)環(huán)境條約中，除聲明保留的條款之外，都屬于我國生態(tài)環(huán)境法律體系的組成部分。
（六）生態(tài)環(huán)境與資源保護(hù)方面的規(guī)章和規(guī)范性文件
迄今由國務(wù)院環(huán)保總局或者由國務(wù)院有關(guān)部門聯(lián)合發(fā)布的規(guī)章和規(guī)范性文件有200多項(xiàng)。由國家環(huán)保總局或者省級政府制定的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，特別是其中的環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、污染物排放標(biāo)準(zhǔn)以及環(huán)境監(jiān)測方法標(biāo)準(zhǔn)等500多項(xiàng)。這些規(guī)章和規(guī)范性文件都是我國環(huán)境法律體系的重要補(bǔ)充。當(dāng)然，其中也還存在相互不一致、甚至是矛盾的地方，這些正是需要在今后工作中注意防止和克服的。
二、三江源區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律依據(jù)和立法現(xiàn)狀
（一）國家生態(tài)環(huán)境保護(hù)的法律依據(jù)
自黨的十一屆三中全會(huì)以來，我國已出臺、實(shí)施了一系列促進(jìn)環(huán)境保護(hù)和可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略實(shí)施的法律法規(guī)。其中，已頒布實(shí)施的環(huán)境保護(hù)法6部，資源法9部，行政法規(guī)31件，環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)375項(xiàng)，地方性法律900多件。目前三江源的生態(tài)環(huán)境保護(hù)主要以環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)為依據(jù)，有：《環(huán)境保護(hù)法》（1989.12.26）、《森林法》（1984.09.20通過，1998. 09.29修訂）、《草原法》（1985.06.18通過，2002.12 .28修訂）、《野生動(dòng)物保護(hù)法》（1988.11.08通過）、《水土保持法》（1991.06.29通過）、《防沙治沙法》（2001.05.31通過）、《水法》（1988.01.02通過,2002.8.29修訂）和《森林法實(shí)施條例》（2000.01.29）、《自然保護(hù)區(qū)條例》（1994.12.01）、《陸生野生動(dòng)物保護(hù)實(shí)施條例》(1992.02.12）、《野生植物保護(hù)條例》（1996.09.30）、《退耕還林條例》（2005.01.07）等。還有《森林和野生動(dòng)物類型自然保護(hù)區(qū)管理辦法》、《草畜平衡管理辦法》(2005.01.07）、《農(nóng)業(yè)部關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)退牧還草工程實(shí)施管理的意見》（2005.04.25）以及《全國生態(tài)環(huán)境建設(shè)規(guī)劃》（1998.11.07）、《全國生態(tài)環(huán)境保護(hù)綱要》（2000.12.25）、《全國生態(tài)環(huán)境保護(hù)“十二五”規(guī)劃》（2011.12.15）等法律政策文件。
（二）青海省生態(tài)環(huán)境保護(hù)的地方性法規(guī)和規(guī)章依據(jù)
青海省為了保護(hù)本省的生態(tài)環(huán)境，制定了一些地方性法規(guī)和規(guī)章，這些法規(guī)也是三江源生態(tài)保護(hù)的重要依據(jù)，主要有：《青海省實(shí)施〈中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法〉辦法》 ( 1994. 06.04通過，1998.05.29和2001.03.31修訂）、《青海省實(shí)施<中華人民共和國土地管理法>辦法》（1990.08.31）、《青海省實(shí)施<中華人民共和國草原法>細(xì)則》（1989.11.01, 2001. 03.31修訂）、《青海省實(shí)施〈中華人民共和國水土保持法〉辦法》（1994.11.23,1998.05.29修訂）、《青海省實(shí)施〈中華人民共和國野生動(dòng)物保護(hù)法〉辦法》（1995.09.22）、《青海省實(shí)施〈中華人民共和國森林法〉辦法》（1996.01 .26 ,2001 . 03.31修訂）、《青海省實(shí)施〈中華人民共和國水法〉辦法》 （1993年5月25日頒布，2005 年5月28日修改）、《青海省湟水流域水污染防治條例》（1992.12.11通過，1998 .05 . 29修訂）、《青海省實(shí)施〈中華人民共和國漁業(yè)法〉辦法》（1992.06.30）、《青海省實(shí)施〈中華人民共和國大氣污染防治法〉辦法》（1999.05.21通過，2001.03.31修訂）、《青海省礦產(chǎn)資源管理?xiàng)l例》（1999.11.25）、《青海省綠化條例》（2001.06.01）、《青海省鼠疫交通檢疫條例》( 1989.12 .23 通過，2001.06.01修訂）等地方性法規(guī)；《青海省農(nóng)業(yè)環(huán)境保護(hù)辦法》（1996.03 .26）、《青海省草原監(jiān)理規(guī)定》（1996 . 05.20）、《青海省人民政府關(guān)于嚴(yán)禁違法開墾土地的通告》 （2001 .07.25）、《青海省草原使用權(quán)流轉(zhuǎn)辦法》（2001，08 . 16）、《青海省人民政府關(guān)于加強(qiáng)蟲草采集管理的通知》（2001.08.22）、《青海省人民政府關(guān)于保護(hù)生態(tài)環(huán)境實(shí)行禁牧的命令》（2001.10.19）、《青海省人民政府關(guān)于在全省范圍內(nèi)禁止開采砂金的通知》(2002.02.04）、《青海省人民政府貫徹〈國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步完善退耕還林政策措施的意見〉的意見》（2002.11.15）、《青海省人民政府貫徹〈國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)草原保護(hù)與建設(shè)的若干意見〉的意見》（2002.11.29）、《青海省人民政府關(guān)于青海省天然草原退牧還草示范工程實(shí)施方案的批復(fù)》(2003.08.20）、《青海省冬蟲夏草采集管理暫行辦法》(2004.11.29）等規(guī)章和規(guī)范性文件。
（三）三江源區(qū)民族自治州生態(tài)環(huán)境保護(hù)立法現(xiàn)狀
經(jīng)青海省人大常委會(huì)批準(zhǔn)的藏族自治州民族自治單行條例，主要有：《黃南藏族自治州林木管護(hù)條例》（1998 .09 . 25）、《海南藏族自治州土地管理?xiàng)l例》（1994.07.30）、《玉樹藏族自治州野生動(dòng)物資源保護(hù)管理?xiàng)l例》（1992.06.30）、《果洛藏族自治州野生動(dòng)物保護(hù)條例》（1998.04.03）、《果洛藏族自治州草原管理?xiàng)l例》（1995.01.13）、《果洛藏族自治州生態(tài)環(huán)境保護(hù)條例》（2000.07.30）、《海西蒙古族藏族自治州沙區(qū)植物保護(hù)條例》（1996.11.22）、《海西蒙古族藏族自治州水資源管理?xiàng)l例》（1998.07.24,2003.07.25日修改）、《海北藏族自治州森林管護(hù)條例》（1994.06.04）、《海北藏族自治州草原管理?xiàng)l例》（1988.10.29）等。
三、三江源區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)立法存在的問題
（一）立法理論基礎(chǔ)薄弱，觀念陳舊，行政色彩較濃，沒有真正貫徹生態(tài)環(huán)境優(yōu)先的立法思想。
如除《水土保持法》、《草原法》、《森林法》、《野生動(dòng)物保護(hù)法》明確提出“保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境”、“維持生態(tài)平衡”外，《土地管理法》、《水法》、《礦產(chǎn)資源法》、《漁業(yè)法》等只偏重于經(jīng)濟(jì)利益，而對保護(hù)和維持生態(tài)環(huán)境具有至關(guān)重要意義的“可持續(xù)發(fā)展”思想，卻沒有體現(xiàn)。此外，在價(jià)值取向上，現(xiàn)行立法未能公平地平衡各方利益。如東部與西部、開發(fā)商與公眾、政府與相對人之間的利益，等等。
（二）立法缺乏統(tǒng)一性，效力層次不高。
內(nèi)容上有重疊矛盾之處，有的還有空白。如：同一環(huán)境行為，按照不同的法規(guī)、規(guī)章，有不同的法律后果。現(xiàn)行《環(huán)境保護(hù)法》、《水土保持法》和《自然保護(hù)區(qū)條例》等法律，在野生植物、生物多樣性保護(hù)和草地沙化治理等方面都沒有相應(yīng)的規(guī)定。國家立法的空白，制約著三江源地區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)立法的完善，致使該地區(qū)相應(yīng)的規(guī)范缺失，如跨界污染、污染物總量控制、生態(tài)環(huán)境利益補(bǔ)償?shù)染唧w環(huán)境問題因無法律依據(jù)而得不到解決。
（三）有關(guān)法律對生態(tài)環(huán)境保護(hù)的力度不夠或有技術(shù)欠缺。
一是在刑法的層面，表現(xiàn)為對破壞自然資源的犯罪行為處罰偏輕。新《刑法》將盜伐林木罪的最高法定刑從原來的“10年以上有期徒刑”降為“7年以上有期徒刑”。而新《刑法》中盜竊罪的法定最高刑為死刑，盜伐林木罪的最高法定刑僅為15年以下有期徒刑，隱含著盜竊罪的社會(huì)危害性大于盜伐林木罪的思想，反映了現(xiàn)行刑事立法對森林資源生態(tài)效益考慮的欠缺。二是在傳統(tǒng)民事權(quán)利層面，因?yàn)樵S多重要的環(huán)境要素不是傳統(tǒng)意義上的個(gè)人財(cái)產(chǎn)，不能成為財(cái)產(chǎn)權(quán)的客體，所以以財(cái)產(chǎn)為根據(jù)對生態(tài)環(huán)境保護(hù)就有局限性。同理，以人格權(quán)、相鄰權(quán)等為依據(jù)對生態(tài)環(huán)境保護(hù)也同樣受到局限。
（四）與地方特色結(jié)合不緊密。
三江源區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)立法應(yīng)從當(dāng)?shù)貙?shí)際出發(fā)，注重與本地資源的結(jié)合，如充分考慮本地生態(tài)環(huán)境狀況和人文地理背景。而不能照搬照抄國家生態(tài)環(huán)境保護(hù)立法，最重要的是針對三江源區(qū)生態(tài)環(huán)境的特殊性，出臺有地方特色的法規(guī)和規(guī)章。
（五）缺乏綜合性的三江源地區(qū)生態(tài)環(huán)境法。
現(xiàn)有的生態(tài)環(huán)境立法是針對單項(xiàng)生態(tài)要素進(jìn)行的，因而缺乏對三江源生態(tài)環(huán)境的整體保護(hù)。
四、影響三江源區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)立法的因素
（一）自然和社會(huì)因素。
三江源區(qū)地處偏遠(yuǎn)，氣候惡劣，自然環(huán)境艱苦，隨著全球氣候環(huán)境變暖，冰川與湖泊退縮，植被退化，物種及遺傳多樣性在減少，一方面它在生態(tài)環(huán)境上有天然的優(yōu)勢，人跡罕至，不易為外來的力量所破壞；另一方面，由于地理環(huán)境的原因，三江源區(qū)的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化、法制建設(shè)又落后于其他地區(qū)。這些自然的、社會(huì)的因素影響著當(dāng)?shù)氐纳鷳B(tài)環(huán)境立法。
（二）物質(zhì)生活條件落后影響了法治環(huán)境。
由于地域性經(jīng)濟(jì)條件和經(jīng)濟(jì)文化的限制，三江源區(qū)居住的人們習(xí)慣以植被資源作為生產(chǎn)和生活的基礎(chǔ)，把草地林木看成是他們共同的私有財(cái)產(chǎn)，大量索取用于解決吃飯、取暖和居住等問題，很多農(nóng)牧民仍然處在自給自足的傳統(tǒng)農(nóng)牧業(yè)階段，在他們的基本生存問題還未得到很好解決的情況下，便會(huì)以砍挖植被和樹木、超載放牧等方式，不惜犧牲生態(tài)環(huán)境為代價(jià)開拓自己的生存空間，這樣，物質(zhì)生活條件的不發(fā)達(dá)，就會(huì)使包括生態(tài)環(huán)境保護(hù)法在內(nèi)的現(xiàn)代法制在三江源區(qū)失去生存的基礎(chǔ)。
（三）現(xiàn)代文明與生態(tài)系統(tǒng)之間的沖突。
三江源區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平相對較低，發(fā)展任務(wù)十分繁重。由于各方面條件所限，當(dāng)?shù)鼐用窈苌僬莆崭咝录夹g(shù)和先進(jìn)的生產(chǎn)方式，沒有發(fā)達(dá)的物質(zhì)流通渠道，游牧經(jīng)濟(jì)是當(dāng)?shù)氐闹鲗?dǎo)經(jīng)濟(jì)形態(tài)。以游牧和耐旱農(nóng)作物為主要生產(chǎn)生活方式的農(nóng)牧民，在相當(dāng)大的程度上還游離于現(xiàn)代文明之外。一方面，當(dāng)?shù)氐娜罕娕胃Ｏ敫唬谕缛者^上文明幸福的生活，但另一方面，卻又苦于沒有掌握知識和技術(shù)而求富無門，只能靠山吃山、靠水吃水，依賴索取生態(tài)資源維持生活，從而導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境不斷惡化，步入惡性循環(huán)的怪圈。
（四）觀念和認(rèn)識問題。
三江源區(qū)是一個(gè)相對獨(dú)立而穩(wěn)定的文化體系，該地區(qū)的地理?xiàng)l件、歷史傳統(tǒng)等不僅影響著本地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)狀況，對社會(huì)主體的法律觀念、法律認(rèn)同和法律行為也有著多重影響。經(jīng)濟(jì)活動(dòng)范圍的狹小也決定了法律調(diào)整基本停留在對傳統(tǒng)財(cái)產(chǎn)關(guān)系的簡單調(diào)整上。加之當(dāng)?shù)貍髅绞侄蜗鄬我唬瑐鞑シ秶邢蓿ㄖ平逃€不普及，群眾對生態(tài)環(huán)境保護(hù)的關(guān)注程度也遠(yuǎn)未達(dá)到法制化的程度。
但是，三江源區(qū)生態(tài)環(huán)境立法也有一些有利的因素。三江源區(qū)藏族生態(tài)法文化中人與自然和諧相處的生態(tài)法文化觀、良好的生態(tài)保護(hù)習(xí)慣對生態(tài)環(huán)境法制意識、生態(tài)環(huán)境立法和生態(tài)環(huán)境法律的運(yùn)行等方面均有積極意義。一是有利于促進(jìn)以對生態(tài)環(huán)境保護(hù)法的信仰為表征的環(huán)境法制意識的形成。生態(tài)環(huán)境保護(hù)的法制化建設(shè)離不開觀念的支撐，因?yàn)樯鷳B(tài)環(huán)境保護(hù)法的權(quán)威更重要的不是來自于強(qiáng)制性，而是來自于其符合民情。否則，己建立的生態(tài)環(huán)境保護(hù)法只能是僵死的教條而不具有文化意義，更不能成為“活法”。迄今為止，最能夠體現(xiàn)人們基本觀念的是習(xí)俗，而不是法律。生態(tài)環(huán)境保護(hù)習(xí)慣正是藏族同胞千百年來在處理人與自然關(guān)系的過程中所形成的基本觀念——人與自然和諧相處，具有極大的穩(wěn)定性。因而必然會(huì)成為三江源區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)法制化建設(shè)的觀念支撐。二是有利于促進(jìn)符合三江源區(qū)生態(tài)環(huán)境實(shí)際的法律法規(guī)的生成。按照我國學(xué)者李步云教授的研究，良法應(yīng)當(dāng)符合“真、善、美”的標(biāo)準(zhǔn)。即：“符合事物性質(zhì)、反映發(fā)展規(guī)律、適應(yīng)客觀條件；體現(xiàn)人類正義、實(shí)現(xiàn)人民利益、促進(jìn)社會(huì)進(jìn)步；結(jié)構(gòu)嚴(yán)謹(jǐn)合理、體系和諧協(xié)調(diào)、語言規(guī)范統(tǒng)一”。而藏族生態(tài)法文化中有許多思想從不同側(cè)面體現(xiàn)出崇尚人類正義、信仰和追求“真、善、美”，這與人與自然和諧相處、科學(xué)發(fā)展相適應(yīng)，符合實(shí)現(xiàn)人民利益和促進(jìn)社會(huì)進(jìn)步的要求，因而對三江源區(qū)生態(tài)保護(hù)法律法規(guī)的創(chuàng)制具有促進(jìn)意義。（青海省人大常委會(huì)辦公廳行政處處長）
京公網(wǎng)安備 11010802021286號