三江源區生態(tài)環(huán)境保護立法是我國地方環(huán)境立法體系及我國環(huán)境法律體系中的重要組成部分，是我國法律、法規的延伸和補充，是貫徹國家環(huán)境保護法律法規、因地制宜地管理三江源區環(huán)保事務(wù)的有力保障。因此，制定出三江源區統一的行之有效的生態(tài)環(huán)境保護法規或規章，以填補我國法律在生態(tài)環(huán)境保護方面的立法空白，解決三江源區區域、流域生態(tài)環(huán)境保護問(wèn)題，顯得尤為必要和迫切。本文僅從我國生態(tài)環(huán)境法體系、三江源區生態(tài)環(huán)境保護法律依據和立法現狀、三江源區生態(tài)環(huán)境保護立法存在的問(wèn)題、影響三江源區生態(tài)環(huán)境保護立法的因素四個(gè)方面作一列述和淺析。
一、我國生態(tài)環(huán)境法體系
我國生態(tài)環(huán)境法體系主要有以下幾個(gè)方面組成：
?。ㄒ唬椃ㄖ械纳鷳B(tài)環(huán)境保護法規范
憲法中關(guān)于生態(tài)環(huán)境與資源保護的規定是生態(tài)環(huán)境保護的根本法規范，是各種生態(tài)環(huán)境法律、法規和規章的立法依據，具有最高的法律效力。我國1982年《憲法》對生態(tài)環(huán)境保護作出了一系列規定，如第26條規定：“國家保護和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境，防止污染和其他公害。”確認了生態(tài)環(huán)境保護是國家的一項基本職責，劃歸了一些自然資源和某些重要生態(tài)環(huán)境要素的權屬，宣布國家對生態(tài)環(huán)境、自然資源、名勝古跡、珍貴文物和重要歷史遺產(chǎn)進(jìn)行保護等。
?。ǘ┚C合性生態(tài)環(huán)境法
它由全國人大常委會(huì )制定。1989年2月頒布的《中華人民共和國環(huán)境保護法》，是我國環(huán)境保護方面的綜合性法律，是國家對環(huán)境保護的方針、政策、原則制度和措施的基本規定，是原則性和綜合性的法律規范，它引導了各單項環(huán)境法的制定。我國已經(jīng)通過(guò)環(huán)境法律20多部。
?。ㄈ┥鷳B(tài)環(huán)境單行法
它由國務(wù)院制定或由省級人大常委會(huì )制定。截至2011年12月，國務(wù)院已經(jīng)頒布了50多項環(huán)境行政法規。各?。▍^、直轄市）已頒布了2000余件地方性環(huán)境法規。主要是以生態(tài)環(huán)境污染防治和公害控制為目的的法律、以自然資源管理和生態(tài)保護為目的的法律。如自然資源法、土地利用規劃法、環(huán)境管理行政法規等。
?。ㄋ模┢渌块T(mén)法中有關(guān)生態(tài)環(huán)境的法律規范
如《刑法》針對各種環(huán)境犯罪規定了刑事處罰；《對外貿易法》規定了貨物貿易、服務(wù)貿易、技術(shù)貿易等方面的環(huán)境要求；《野生動(dòng)物保護條例》第5條規定：“公民有保護野生動(dòng)物資源的義務(wù)，對侵占或者破壞野生動(dòng)物資源的行為有權檢舉和控告。”第8條規定：“國家保護野生動(dòng)物及其生存環(huán)境，禁止任何單位和個(gè)人非法獵捕或者破壞。”從這些法律的相關(guān)規定中可以看出，它們與環(huán)境法的法律法規具有同一性、互補性。
?。ㄎ澹┪覈喗Y或參加的國際條約中的生態(tài)環(huán)境法規范
我國于1992年6月簽署《生物多樣性公約》，是較早加入該公約的締約國之一。目前，我國參加了60多項多邊環(huán)境協(xié)定（MEAS )，并與英國、美國、法國、俄羅斯、印度等國家簽訂了50多項雙邊環(huán)境協(xié)定。我國締結或參加的國際生態(tài)環(huán)境條約中，除聲明保留的條款之外，都屬于我國生態(tài)環(huán)境法律體系的組成部分。
?。┥鷳B(tài)環(huán)境與資源保護方面的規章和規范性文件
迄今由國務(wù)院環(huán)?？偩只蛘哂蓢鴦?wù)院有關(guān)部門(mén)聯(lián)合發(fā)布的規章和規范性文件有200多項。由國家環(huán)?？偩只蛘呤〖壵贫ǖ沫h(huán)境標準，特別是其中的環(huán)境質(zhì)量標準、污染物排放標準以及環(huán)境監測方法標準等500多項。這些規章和規范性文件都是我國環(huán)境法律體系的重要補充。當然，其中也還存在相互不一致、甚至是矛盾的地方，這些正是需要在今后工作中注意防止和克服的。
二、三江源區生態(tài)環(huán)境保護法律依據和立法現狀
?。ㄒ唬﹪疑鷳B(tài)環(huán)境保護的法律依據
自黨的十一屆三中全會(huì )以來(lái)，我國已出臺、實(shí)施了一系列促進(jìn)環(huán)境保護和可持續發(fā)展戰略實(shí)施的法律法規。其中，已頒布實(shí)施的環(huán)境保護法6部，資源法9部，行政法規31件，環(huán)境標準375項，地方性法律900多件。目前三江源的生態(tài)環(huán)境保護主要以環(huán)境保護法律法規為依據，有：《環(huán)境保護法》（1989.12.26）、《森林法》（1984.09.20通過(guò)，1998. 09.29修訂）、《草原法》（1985.06.18通過(guò)，2002.12 .28修訂）、《野生動(dòng)物保護法》（1988.11.08通過(guò)）、《水土保持法》（1991.06.29通過(guò)）、《防沙治沙法》（2001.05.31通過(guò)）、《水法》（1988.01.02通過(guò),2002.8.29修訂）和《森林法實(shí)施條例》（2000.01.29）、《自然保護區條例》（1994.12.01）、《陸生野生動(dòng)物保護實(shí)施條例》(1992.02.12）、《野生植物保護條例》（1996.09.30）、《退耕還林條例》（2005.01.07）等。還有《森林和野生動(dòng)物類(lèi)型自然保護區管理辦法》、《草畜平衡管理辦法》(2005.01.07）、《農業(yè)部關(guān)于進(jìn)一步加強退牧還草工程實(shí)施管理的意見(jiàn)》（2005.04.25）以及《全國生態(tài)環(huán)境建設規劃》（1998.11.07）、《全國生態(tài)環(huán)境保護綱要》（2000.12.25）、《全國生態(tài)環(huán)境保護“十二五”規劃》（2011.12.15）等法律政策文件。
?。ǘ┣嗪Ｊ∩鷳B(tài)環(huán)境保護的地方性法規和規章依據
青海省為了保護本省的生態(tài)環(huán)境，制定了一些地方性法規和規章，這些法規也是三江源生態(tài)保護的重要依據，主要有：《青海省實(shí)施〈中華人民共和國環(huán)境保護法〉辦法》 ( 1994. 06.04通過(guò)，1998.05.29和2001.03.31修訂）、《青海省實(shí)施<中華人民共和國土地管理法>辦法》（1990.08.31）、《青海省實(shí)施<中華人民共和國草原法>細則》（1989.11.01, 2001. 03.31修訂）、《青海省實(shí)施〈中華人民共和國水土保持法〉辦法》（1994.11.23,1998.05.29修訂）、《青海省實(shí)施〈中華人民共和國野生動(dòng)物保護法〉辦法》（1995.09.22）、《青海省實(shí)施〈中華人民共和國森林法〉辦法》（1996.01 .26 ,2001 . 03.31修訂）、《青海省實(shí)施〈中華人民共和國水法〉辦法》 （1993年5月25日頒布，2005 年5月28日修改）、《青海省湟水流域水污染防治條例》（1992.12.11通過(guò)，1998 .05 . 29修訂）、《青海省實(shí)施〈中華人民共和國漁業(yè)法〉辦法》（1992.06.30）、《青海省實(shí)施〈中華人民共和國大氣污染防治法〉辦法》（1999.05.21通過(guò)，2001.03.31修訂）、《青海省礦產(chǎn)資源管理條例》（1999.11.25）、《青海省綠化條例》（2001.06.01）、《青海省鼠疫交通檢疫條例》( 1989.12 .23 通過(guò)，2001.06.01修訂）等地方性法規；《青海省農業(yè)環(huán)境保護辦法》（1996.03 .26）、《青海省草原監理規定》（1996 . 05.20）、《青海省人民政府關(guān)于嚴禁違法開(kāi)墾土地的通告》 （2001 .07.25）、《青海省草原使用權流轉辦法》（2001，08 . 16）、《青海省人民政府關(guān)于加強蟲(chóng)草采集管理的通知》（2001.08.22）、《青海省人民政府關(guān)于保護生態(tài)環(huán)境實(shí)行禁牧的命令》（2001.10.19）、《青海省人民政府關(guān)于在全省范圍內禁止開(kāi)采砂金的通知》(2002.02.04）、《青海省人民政府貫徹〈國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步完善退耕還林政策措施的意見(jiàn)〉的意見(jiàn)》（2002.11.15）、《青海省人民政府貫徹〈國務(wù)院關(guān)于加強草原保護與建設的若干意見(jiàn)〉的意見(jiàn)》（2002.11.29）、《青海省人民政府關(guān)于青海省天然草原退牧還草示范工程實(shí)施方案的批復》(2003.08.20）、《青海省冬蟲(chóng)夏草采集管理暫行辦法》(2004.11.29）等規章和規范性文件。
?。ㄈ┤磪^民族自治州生態(tài)環(huán)境保護立法現狀
經(jīng)青海省人大常委會(huì )批準的藏族自治州民族自治單行條例，主要有：《黃南藏族自治州林木管護條例》（1998 .09 . 25）、《海南藏族自治州土地管理條例》（1994.07.30）、《玉樹(shù)藏族自治州野生動(dòng)物資源保護管理條例》（1992.06.30）、《果洛藏族自治州野生動(dòng)物保護條例》（1998.04.03）、《果洛藏族自治州草原管理條例》（1995.01.13）、《果洛藏族自治州生態(tài)環(huán)境保護條例》（2000.07.30）、《海西蒙古族藏族自治州沙區植物保護條例》（1996.11.22）、《海西蒙古族藏族自治州水資源管理條例》（1998.07.24,2003.07.25日修改）、《海北藏族自治州森林管護條例》（1994.06.04）、《海北藏族自治州草原管理條例》（1988.10.29）等。
三、三江源區生態(tài)環(huán)境保護立法存在的問(wèn)題
?。ㄒ唬┝⒎ɡ碚摶A薄弱，觀(guān)念陳舊，行政色彩較濃，沒(méi)有真正貫徹生態(tài)環(huán)境優(yōu)先的立法思想。
如除《水土保持法》、《草原法》、《森林法》、《野生動(dòng)物保護法》明確提出“保護和改善生態(tài)環(huán)境”、“維持生態(tài)平衡”外，《土地管理法》、《水法》、《礦產(chǎn)資源法》、《漁業(yè)法》等只偏重于經(jīng)濟利益，而對保護和維持生態(tài)環(huán)境具有至關(guān)重要意義的“可持續發(fā)展”思想，卻沒(méi)有體現。此外，在價(jià)值取向上，現行立法未能公平地平衡各方利益。如東部與西部、開(kāi)發(fā)商與公眾、政府與相對人之間的利益，等等。
?。ǘ┝⒎ㄈ狈y一性，效力層次不高。
內容上有重疊矛盾之處，有的還有空白。如：同一環(huán)境行為，按照不同的法規、規章，有不同的法律后果?，F行《環(huán)境保護法》、《水土保持法》和《自然保護區條例》等法律，在野生植物、生物多樣性保護和草地沙化治理等方面都沒(méi)有相應的規定。國家立法的空白，制約著(zhù)三江源地區生態(tài)環(huán)境保護立法的完善，致使該地區相應的規范缺失，如跨界污染、污染物總量控制、生態(tài)環(huán)境利益補償等具體環(huán)境問(wèn)題因無(wú)法律依據而得不到解決。
?。ㄈ┯嘘P(guān)法律對生態(tài)環(huán)境保護的力度不夠或有技術(shù)欠缺。
一是在刑法的層面，表現為對破壞自然資源的犯罪行為處罰偏輕。新《刑法》將盜伐林木罪的最高法定刑從原來(lái)的“10年以上有期徒刑”降為“7年以上有期徒刑”。而新《刑法》中盜竊罪的法定最高刑為死刑，盜伐林木罪的最高法定刑僅為15年以下有期徒刑，隱含著(zhù)盜竊罪的社會(huì )危害性大于盜伐林木罪的思想，反映了現行刑事立法對森林資源生態(tài)效益考慮的欠缺。二是在傳統民事權利層面，因為許多重要的環(huán)境要素不是傳統意義上的個(gè)人財產(chǎn)，不能成為財產(chǎn)權的客體，所以以財產(chǎn)為根據對生態(tài)環(huán)境保護就有局限性。同理，以人格權、相鄰權等為依據對生態(tài)環(huán)境保護也同樣受到局限。
?。ㄋ模┡c地方特色結合不緊密。
三江源區生態(tài)環(huán)境保護立法應從當地實(shí)際出發(fā)，注重與本地資源的結合，如充分考慮本地生態(tài)環(huán)境狀況和人文地理背景。而不能照搬照抄國家生態(tài)環(huán)境保護立法，最重要的是針對三江源區生態(tài)環(huán)境的特殊性，出臺有地方特色的法規和規章。
?。ㄎ澹┤狈C合性的三江源地區生態(tài)環(huán)境法。
現有的生態(tài)環(huán)境立法是針對單項生態(tài)要素進(jìn)行的，因而缺乏對三江源生態(tài)環(huán)境的整體保護。
四、影響三江源區生態(tài)環(huán)境保護立法的因素
?。ㄒ唬┳匀缓蜕鐣?huì )因素。
三江源區地處偏遠，氣候惡劣，自然環(huán)境艱苦，隨著(zhù)全球氣候環(huán)境變暖，冰川與湖泊退縮，植被退化，物種及遺傳多樣性在減少，一方面它在生態(tài)環(huán)境上有天然的優(yōu)勢，人跡罕至，不易為外來(lái)的力量所破壞；另一方面，由于地理環(huán)境的原因，三江源區的經(jīng)濟、社會(huì )和文化、法制建設又落后于其他地區。這些自然的、社會(huì )的因素影響著(zhù)當地的生態(tài)環(huán)境立法。
?。ǘ┪镔|(zhì)生活條件落后影響了法治環(huán)境。
由于地域性經(jīng)濟條件和經(jīng)濟文化的限制，三江源區居住的人們習慣以植被資源作為生產(chǎn)和生活的基礎，把草地林木看成是他們共同的私有財產(chǎn)，大量索取用于解決吃飯、取暖和居住等問(wèn)題，很多農牧民仍然處在自給自足的傳統農牧業(yè)階段，在他們的基本生存問(wèn)題還未得到很好解決的情況下，便會(huì )以砍挖植被和樹(shù)木、超載放牧等方式，不惜犧牲生態(tài)環(huán)境為代價(jià)開(kāi)拓自己的生存空間，這樣，物質(zhì)生活條件的不發(fā)達，就會(huì )使包括生態(tài)環(huán)境保護法在內的現代法制在三江源區失去生存的基礎。
?。ㄈ┈F代文明與生態(tài)系統之間的沖突。
三江源區經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展水平相對較低，發(fā)展任務(wù)十分繁重。由于各方面條件所限，當地居民很少掌握高新技術(shù)和先進(jìn)的生產(chǎn)方式，沒(méi)有發(fā)達的物質(zhì)流通渠道，游牧經(jīng)濟是當地的主導經(jīng)濟形態(tài)。以游牧和耐旱農作物為主要生產(chǎn)生活方式的農牧民，在相當大的程度上還游離于現代文明之外。一方面，當地的群眾盼福想富，期望早日過(guò)上文明幸福的生活，但另一方面，卻又苦于沒(méi)有掌握知識和技術(shù)而求富無(wú)門(mén)，只能靠山吃山、靠水吃水，依賴(lài)索取生態(tài)資源維持生活，從而導致生態(tài)環(huán)境不斷惡化，步入惡性循環(huán)的怪圈。
?。ㄋ模┯^(guān)念和認識問(wèn)題。
三江源區是一個(gè)相對獨立而穩定的文化體系，該地區的地理條件、歷史傳統等不僅影響著(zhù)本地區的經(jīng)濟社會(huì )狀況，對社會(huì )主體的法律觀(guān)念、法律認同和法律行為也有著(zhù)多重影響。經(jīng)濟活動(dòng)范圍的狹小也決定了法律調整基本停留在對傳統財產(chǎn)關(guān)系的簡(jiǎn)單調整上。加之當地傳媒手段相對單一，傳播范圍有限，法制教育還不普及，群眾對生態(tài)環(huán)境保護的關(guān)注程度也遠未達到法制化的程度。
但是，三江源區生態(tài)環(huán)境立法也有一些有利的因素。三江源區藏族生態(tài)法文化中人與自然和諧相處的生態(tài)法文化觀(guān)、良好的生態(tài)保護習慣對生態(tài)環(huán)境法制意識、生態(tài)環(huán)境立法和生態(tài)環(huán)境法律的運行等方面均有積極意義。一是有利于促進(jìn)以對生態(tài)環(huán)境保護法的信仰為表征的環(huán)境法制意識的形成。生態(tài)環(huán)境保護的法制化建設離不開(kāi)觀(guān)念的支撐，因為生態(tài)環(huán)境保護法的權威更重要的不是來(lái)自于強制性，而是來(lái)自于其符合民情。否則，己建立的生態(tài)環(huán)境保護法只能是僵死的教條而不具有文化意義，更不能成為“活法”。迄今為止，最能夠體現人們基本觀(guān)念的是習俗，而不是法律。生態(tài)環(huán)境保護習慣正是藏族同胞千百年來(lái)在處理人與自然關(guān)系的過(guò)程中所形成的基本觀(guān)念——人與自然和諧相處，具有極大的穩定性。因而必然會(huì )成為三江源區生態(tài)環(huán)境保護法制化建設的觀(guān)念支撐。二是有利于促進(jìn)符合三江源區生態(tài)環(huán)境實(shí)際的法律法規的生成。按照我國學(xué)者李步云教授的研究，良法應當符合“真、善、美”的標準。即：“符合事物性質(zhì)、反映發(fā)展規律、適應客觀(guān)條件；體現人類(lèi)正義、實(shí)現人民利益、促進(jìn)社會(huì )進(jìn)步；結構嚴謹合理、體系和諧協(xié)調、語(yǔ)言規范統一”。而藏族生態(tài)法文化中有許多思想從不同側面體現出崇尚人類(lèi)正義、信仰和追求“真、善、美”，這與人與自然和諧相處、科學(xué)發(fā)展相適應，符合實(shí)現人民利益和促進(jìn)社會(huì )進(jìn)步的要求，因而對三江源區生態(tài)保護法律法規的創(chuàng )制具有促進(jìn)意義。（青海省人大常委會(huì )辦公廳行政處處長(cháng)）
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