橫向財政轉移支付為何難推進(jìn)？
記者：生態(tài)補償推行了這么多年，為何還沒(méi)有深入推廣開(kāi)來(lái)？您認為目前實(shí)施生態(tài)補償遇到了哪些困難？
劉桂環(huán)：總體來(lái)看，生態(tài)補償正在諸多困難中前行。
首先，生態(tài)補償理論基礎和技術(shù)方法研究不足，頂層設計不到位。使得生態(tài)補償管理不夠規范，于是就出現“生態(tài)補償是個(gè)筐，什么都往里裝”和“會(huì )哭的孩子有奶吃”等現象。
其次，生態(tài)補償政策促進(jìn)了政府行政管制手段和經(jīng)濟手段的結合使用，政府手段與市場(chǎng)手段的“協(xié)同效應”正在逐漸顯現，但還需進(jìn)一步加強。
第三，跨省生態(tài)補償較難推進(jìn)。兩省之間很難協(xié)商生態(tài)補償的問(wèn)題，究其原因在于國家層面沒(méi)有出臺相關(guān)政策，還存在著(zhù)利益相關(guān)者責任關(guān)系界定不明確、補償標準有待厘定等問(wèn)題。
第四，生態(tài)補償法律基礎較薄弱。目前國家層面生態(tài)補償立法缺失，造成我國各地生態(tài)補償實(shí)踐普遍存在法律依據不充分問(wèn)題。地方規范性文件缺乏法律效力。
記者：目前生態(tài)補償資金主要依靠中央財政轉移支付，其他渠道明顯缺失。這會(huì )對生態(tài)補償效果有什么影響？
劉桂環(huán)：當前階段，生態(tài)補償大多是一項“要錢(qián)”的工作，補償資金也主要依靠中央財政轉移支付，其他渠道相對較少。同時(shí)，對生態(tài)補償資金使用和管理的后續機制準備不充分，現有的做法多側重于如何拿到生態(tài)補償資金，而對于補償資金在受償者內部之間的分配、使用和管理，重點(diǎn)生態(tài)區的人民群眾為保護生態(tài)環(huán)境做出很大貢獻，還存在著(zhù)保護成本較高、補償偏低的現象。
有的地方甚至出現擠占、挪用補償資金現象。這是由于補償資金的使用效果即補償的監測與評估機制不足，不利于生態(tài)補償機制發(fā)揮其應有的作用。由于規范約束不足，一些地方總想在生態(tài)補償名義之下籌集資金，但錢(qián)卻未能真正有效用于生態(tài)補償上，這無(wú)形當中降低了生態(tài)補償的公信度。
記者：縱向財政轉移支付會(huì )給國家財政造成很大壓力，有時(shí)會(huì )出現補償不足的情況，所以有人提出，要重點(diǎn)建設具有現實(shí)性的橫向財政轉移支付的生態(tài)補償機制，您對此怎么看？
劉桂環(huán)：什么是生態(tài)橫向財政轉移支付？即考慮到同級地方政府之間的生態(tài)功能及其關(guān)聯(lián)程度，各同級地方政府之間的橫向財政平衡，也稱(chēng)“兄弟互助式”，這種模式是同級的各地方政府之間的平行轉移，一般是財力富裕地區（生態(tài)功能相對不足）向財力不足（生態(tài)功能相對富裕）地區轉移。這種模式可作為縱向財政轉移支付的補充。
橫向財政轉移支付機制應該是彌補縱向財政轉移支付資金不足的有效手段之一，但目前建立基于生態(tài)補償的橫向財政轉移支付的政法依據還不充分，建議加強這方面的研究工作，為實(shí)施橫向財政轉移支付奠定良好基礎。
針對目前橫向財政轉移的不足或者說(shuō)缺失，有關(guān)部門(mén)正在積極推動(dòng)建立橫向財政轉移支付制度。鼓勵在一些條件成熟地區先行試點(diǎn)，待充分總結試點(diǎn)的基礎上，摸索出成功經(jīng)驗，進(jìn)一步推廣，循序漸進(jìn)構建具有中國特色的生態(tài)補償橫向轉移支付制度。例如，新安江跨流域水環(huán)境補償試點(diǎn)已經(jīng)具備了橫向財政轉移支付的特征，但從某種層面來(lái)說(shuō)，還不屬于真正意義上的橫向財政轉移支付，但隨著(zhù)試點(diǎn)經(jīng)驗的逐步總結和完善，可以為其他地方提供借鑒。
只能用錢(qián)補償嗎？
記者：有人認為，現在補償方式過(guò)于簡(jiǎn)單，請問(wèn)您如何看待這個(gè)問(wèn)題？還有哪些補償方式可以借鑒？
劉桂環(huán)：目前，政府仍然是生態(tài)補償的主要購買(mǎi)者，生態(tài)補償的行政色彩還比較濃厚，存在一定的制度約束，同時(shí)政府補償形式又較單一，主要采用資金補償，對于政策補償、實(shí)物補償、技術(shù)補償、智力補償等形式，則運用較少。
在建立和完善生態(tài)補償機制過(guò)程中，這些補償方式都需要統籌考慮。但考慮到目前我國處于建立生態(tài)補償機制的初期階段，低點(diǎn)起步，以資金補償開(kāi)始，循序漸進(jìn)地推廣其他適宜的生態(tài)補償方式也是符合國情的。例如地方出現了異地開(kāi)發(fā)模式、水權交易模式、排污權交易模式等，尋找適合我國國情的市場(chǎng)化生態(tài)補償途徑需要在總結國內外經(jīng)驗的基礎上逐步推廣，穩步推進(jìn)。
記者：針對我國生態(tài)補償機制不完善的現狀，需要從總體上建立類(lèi)似環(huán)境污染收費的系統政策嗎？
劉桂環(huán)：據了解，國家有關(guān)部門(mén)正在開(kāi)展歸并整合有關(guān)專(zhuān)項資金、研究開(kāi)征環(huán)境保護稅等工作。在生態(tài)補償機制建立的初期階段，生態(tài)補償所需的資金應該能夠在整合后的專(zhuān)項資金中統籌解決。
當然，長(cháng)期來(lái)看，有必要引入市場(chǎng)化途徑，吸引更多的社會(huì )資金參與到生態(tài)補償和生態(tài)建設中來(lái)，進(jìn)一步完善生態(tài)補償機制。
“富饒的貧困”從何而來(lái)？
記者：請問(wèn)，您如何看待生態(tài)補償與扶貧的關(guān)系？
劉桂環(huán)：目前對生態(tài)補償的認識還不夠全面，認為接受補償的地區往往是落后的貧窮地區，生態(tài)補償往往與扶貧工作緊密結合。實(shí)際上，生態(tài)補償與扶貧并不能畫(huà)等號，不能依靠生態(tài)補償來(lái)解決貧困問(wèn)題。
位于“生態(tài)重地”的貧困地區居民往往被迫陷入“要溫飽還是要環(huán)保”的兩難境地。也經(jīng)常有地方抱怨自己是 “富饒的貧困”，境地尷尬。從這一點(diǎn)來(lái)看，需要我們處理好“造血”補償與“輸血”補償的關(guān)系。
財政轉移支付這種“輸血型”生態(tài)補償機制對促進(jìn)流域生態(tài)環(huán)境保護和建設起到了十分重要的作用。今后也必須進(jìn)一步完善“輸血型”生態(tài)補償，加大生態(tài)保護重點(diǎn)區域的支持力度，把這些地區的生態(tài)功能穩定住。
同時(shí)，我們也應該看到，這種“輸血型”生態(tài)補償機制無(wú)法解決發(fā)展權補償的問(wèn)題，因為它無(wú)法解決生態(tài)保護和建設投入上自我積累、自我發(fā)展的問(wèn)題。目前，欠發(fā)達地區生態(tài)環(huán)境保護和建設工作的深度、廣度、力度基本上取決于外部輸血量（財政轉移支付資金）的多少，他們缺乏生態(tài)環(huán)境保護和建設的內生原動(dòng)力和支撐力，缺乏“造血”功能。一旦“輸血”（轉移支付）停止，有些生態(tài)環(huán)境保護和建設活動(dòng)也將隨之停止。因此，建立“造血型”的生態(tài)補償機制既是對現有生態(tài)補償機制的完善和補充，更應是一種發(fā)展模式的拓展和創(chuàng )新。
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